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Le finalità ed i principi generali stabiliti dalla Legge Regionale 38/2006 sulla programmazione degli esercizi pubblici prevedono, tra l’altro:
- la tutela della salute e della sicurezza del consumatore, la corretta informazione e pubblicizzazione dei prezzi e dei prodotti, nonché il miglioramento della qualità dell’offerta;
- l’incremento della qualità del mercato, al fine di realizzare le migliori condizioni di efficienza della rete;
- la valorizzazione e la promozione della cultura enogastronomia, con particolare riguardo alle produzioni tipiche della Regione Piemonte;
- la maggiore accessibilità del servizio sul territorio e la valorizzazione delle attività di somministrazione in riferimento ad una più elevata qualità sociale dello stesso.
Ai sensi dell’art. 8 della suddetta L.R. 38/2006, la Regione adotta gli indirizzi sulla base dei quali i comuni definiscono i criteri che disciplinano la programmazione degli insediamenti dei pubblici esercizi.
Ad oggi la Regione Piemonte non ha ancora approvato i suddetti indirizzi nonostante il termine previsto dalla richiamata normativa regionale sia ampiamente decorso: invero tali indirizzi dovevano essere adottati entro il 30 giugno 2008 come previsto dall’art. 8 c. 2 della Legge Regionale.
Nella fase transitoria i comuni continuavano a definire i criteri di insediamento dei pubblici esercizi sulla base di parametri numerici ovvero contingenti stabili in base ai criteri della Legge 25 gennaio 1996, n. 25, art. 2.
La definizione dei criteri per l’insediamento delle attività di somministrazione di alimenti e bevande effettuato sulla base di contingenti numerici, come previsto dalla richiamata Legge 25/96 è stato ritenuto illegittimo da una recente pronuncia del Consiglio di Stato del 5 maggio 2009 n. 2808, in base alla quale i criteri previsti dalla Legge 248/06 art. 3 si applicano non solo alla disciplina generale del commercio di cui al D.Lgs 114/98 ma anche al settore specifico della somministrazione di alimenti e bevande.
La Legge 248/2006 ha approvato delle disposizioni per dare attuazione al principio della libera concorrenza e proprio a tal fine si dispone all’art. 3, che l’insediamento delle attività commerciali non può essere programmato sulla base delle distanze minime obbligatorie o sulla base di limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale.
Il Consiglio di Stato nella sentenza in esame chiarisce, in merito ai criteri contenuti nella Legge 248/2006 art. 3 che: “la disposizione, essendo diretta a rimuovere limiti all'accesso al mercato, sia soggettivi, sia riferiti alla astratta predeterminazione del numero degli esercizi, sia concernenti le modalità di esercizio dell'attività, nella parte influente sulla competitività delle imprese, anche allo scopo di ampliare la tipologia di esercizi in concorrenza, si inserisce nel quadro del processo di modernizzazione del commercio, all'evidente scopo di rimuovere i residui profili di contrasto della disciplina di settore con il principio della libera concorrenza.
Alla stregua di tali proposizioni, che convalidano la previsione normativa di principio qui in discussione, limitazioni all’apertura di nuovi esercizi commerciali sono astrattamente possibili purché non si fondino su quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite, ossia, in altri termini, sull’apprezzamento autoritativo dell’adeguatezza dell’offerta alla presunta entità della domanda. I principi del Trattato e del nostro ordinamento costituzionale impongono che i poteri pubblici non interferiscano sul libero giuoco della concorrenza, astenendosi dallo stabilire inderogabilmente il numero massimo degli esercenti da autorizzare in una determinata area”.
Tali criteri sono in netto contrasto con le disposizioni della Legge 25/1996 art. 2 in base al quale i Comuni fissano, su conforme parere delle commissioni un parametro numerico che assicuri, in relazione alla tipologia degli esercizi, la migliore funzionalità e produttività del servizio da rendere al consumatore ed il più equilibrato rapporto tra gli esercizi e la popolazione residente e fluttuante, tenuto anche conto del reddito di tale popolazione, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extra-domestico.
Tra l’altro tale normativa deve ritenersi anche abrogata dalle richiamate disposizioni della Legge 248/2006 art. 3 c. 3 ai sensi del quale sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale incompatibili con i principi sopra richiamati.
L’orbiter dictum della sentenza del Consiglio di Stato chiarisce che la materia della libera concorrenza non rientra tra quelle in cui la Regione ha una competenza esclusiva e pertanto il legislatore è pienamente legittimato a definire dei criteri che possano garantire l’applicazione di tale principio, la cui forza giuridica la si trova non solo nelle disposizioni dell’art. 41 della Costituzione relativamente alla libertà dell’iniziativa economica privata, ma anche nelle norme comunitarie che sanciscono il principio della libertà di stabilimento e segnatamente gli artt. 85 e 86 del Trattato CEE.
In base alla Legge 248/06 art. 3 c. 4 le Regioni e gli Enti Locali adeguano le disposizioni legislative e regolamentari ai principi della libera concorrenza indicati nello stesso articolo al comma 1 lett. a), b), c), d), e), f), f bis), pertanto in applicazione di tale disposto il Comune deve modificare le procedure per il rilascio delle autorizzazioni delle attività di somministrazione di alimenti e bevande anche in assenza dei criteri regionali, e tanto proprio in ragione della competenza esclusiva attribuita allo Stato dall’art. 117 c.2 lett. e) della Costituzione Italiana in materia di tutela della concorrenza.
La citata sentenza del Consiglio di Stato conferma che i limiti cui può essere assoggettata l’apertura degli esercizi debba essere collegata alla tutela di valori di rango equivalente al principio di libera iniziativa economica posto che questa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana (art. 41 c.2 Costituzione).
L’Assessorato al Commercio, Turismo, Attività Produttive e Marketing Urbano, pur in assenza dei criteri regionali sugli insediamenti degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, ha già avviato diversi incontri con le Associazioni di Categoria degli operatori, al fine di definire dei criteri e delle procedure conformi alle disposizioni della Legge 248/06 art. 3.
Da una prima analisi degli interessi generali che normalmente sono coinvolti dall’insediamento di attività di somministrazione di alimenti e bevande, appare evidente che l’interesse alla sicurezza urbana costituisca uno di quei valori di rango costituzionale la cui tutela debba essere comparata con quella della libera iniziativa economica, posto che il primo è sicuramente prevalente, dato il valore che allo stesso è attribuito dalla norma costituzionale.
Sulla base delle valutazioni effettuate appare corretto ritenere che i requisiti imprescindibili che gli esercizi e gli operatori devono avere sono i seguenti:
- requisiti morali stabiliti dalle vigenti norme;
- requisiti professionali stabiliti dalle vigenti norme;
- la disponibilità dei locali in cui si intende esercitare l’attività;
- conformità dei locali alla destinazione d’uso urbanistica e ai requisiti edilizi;
- valutazione impatto acustico preventiva;
- descrizione delle misure o accorgimenti messi in atto per garantire la vivibilità del territorio urbano (servizio d’ordine esterno al locale, attività di sensibilizzazione svolta nei confronti dei consumatori mediante riproduzione e distribuzione delle norme del Regolamento di Polizia urbana – artt. 44, 45 etc);
- garanzia sull’apertura durante il periodo di apertura obbligatoria estiva almeno nei primi 2 anni di esercizio dell’attività;
- relazione sulle modalità di smaltimento dei rifiuti con indicazione di aree adeguate per la raccolta differenziata;
- per insediamenti in stabili soggetti al vincolo della Sovrintendenza per i Beni Architettonici ed il paesaggio del Piemonte, descrizione degli accorgimenti utilizzati per il corretto inserimento urbano e ambientale. La messa in esercizio dell’attività deve avvenire nel rispetto delle disposizioni poste a tutela di tali beni.
L’esercizio dell’attività deve essere svolto nel rispetto:
- delle norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia igienico-sanitaria, nonché delle norme in materia di sicurezza e prevenzione incendi e delle disposizioni sulla sorvegliabilità dei locali.
Nel caso in cui vengano meno i requisiti obbligatori sussistenti alla data del rilascio dell’autorizzazione amministrativa, la stessa è sospesa sino al ripristino degli stessi.
Alla luce delle richiamate ragioni normative appare senz’altro necessario abrogare gli atti relativi alla definizione delle procedure concernenti il rilascio delle autorizzazioni per l’apertura e i trasferimenti degli esercizi pubblici di somministrazione di alimenti e bevande approvate con: la deliberazione Giunta Comunale del 21 marzo 2006 (mecc. 0602230/016) e la deliberazione Giunta Comunale del 16 ottobre 2007 (mecc. 0706772/016) e contestualmente disporre che tutte le domande di apertura o trasferimento di esercizi pubblici di somministrazione di alimenti e bevande pervenute fino alla data di approvazione del presente provvedimento vengano istruite in base ai suddetti criteri. Per ogni altra domanda che perverrà dopo tale data, il termine del procedimento sarà sospeso sino alla data di approvazione dei nuovi criteri e comunque non oltre il 30 novembre 2009.

Vice Direzione Generale Servizi Amministrativi e Legali - Gioventù - Decentramento - Commercio - Suolo Pubblico	2009 04740/016
Settore Attività Economiche e di Servizio – Sportello Unico per le Attività Produttive /GG 0/A