Servizio Centrale Consiglio Comunale
n. ord. 169
2008 01008/002
OGGETTO: COSTRUZIONE EDIFICI A TORRE E TUTELA DEL PAESAGGIO E DELL'AMBIENTE URBANO DI TORINO.
Si è aperta di recente
una discussione animata, che ha coinvolto Cittadini, Associazioni,
Consiglieri Comunali e i vertici dell'Amministrazione sulle conseguenze
derivanti da una serie di atti amministrativi che hanno condotto
la Città di Torino ad acconsentire ad alcune proposte di
soggetti di notevole rilievo come la Banca SanPaolo (oggi Intesa
San Paolo) tendenti a costruire edifici a torre di notevole altezza,
portando all'approvazione, o alla proposizione di varianti urbanistiche
al vigente P.R.G. che vengono a modificare notevolmente l'ambiente
e il paesaggio urbano con la costruzione di una tipologia di edifici
a torre (detti comunemente "grattacieli") senza che
ne sia stato approfonditamente valutato l'impatto complessivo,
al di là delle scelte effettuate caso per caso.
Il P.R.G.C. di Torino aveva previsto nella sua formulazione -
con l'approvazione del Consiglio Comunale nel 1993 e della Regione
Piemonte nel 1995 - la realizzazione di alcuni edifici a torre
sull'asse della Spina Centrale, indicando un'altezza massima di
21 piani. Calcolando circa metri 3,5 per ogni piano, si perveniva
indicativamente alla quota di metri 73-75 fuori terra, quota,
analoga a quella di alcuni edifici già realizzati in periodi
precedenti, con l'unica eccezione della Mole Antonelliana (167
metri), che non richiedeva particolari approfondimenti.
Il Consiglio Comunale, in epoca
successiva e dopo una lunga discussione, adottava nel marzo 2001,
e infine approvava nel marzo 2002, una variante complessiva (n.
35) dedicata al complesso della Spina Centrale, riducendo gli
indici edificatori e articolandone diversamente gli atterraggi.
Nel corpo di detta variante veniva inserita la proposta di realizzare
2 edifici a torre in Spina 2, nei pressi della Stazione di Porta
Susa, e un altro edificio similare in Spina 1 (area ex Materferro)
per il quale si era manifestato esplicitamente un interesse da
parte della Regione Piemonte al fine di realizzarvi la sua Sede
primaria per gli uffici. Per i 3 edifici a torre menzionati veniva
stabilita la quota di metri 100 fuori terra; venivano, per contro,
ridotti da 4 a 2 gli edifici (di 21 piani) previsti in corrispondenza
del cavalcaferrovia di via Breglio, in Spina 4, del quale si prevedeva
l'abbattimento nella realizzazione del Passante Ferroviario. Nell'iter
di detta variante, non era stato approfondito l'impatto specifico
degli edifici a torre ma, significativamente, il Consiglio Comunale
approvava il 26 marzo 2001 una mozione di accompagnamento (n.
23) che forniva alcuni criteri metodologici rivolti alla salvaguardia
ambientale. Tra di essi la prescrizione della procedura di Valutazione
di Impatto Ambientale nella realizzazione degli interventi previsti
dalla variante, l'impiego di configurazioni e tecnologie volte
a ridurre i consumi energetici e idrici con una particolare attenzione
alle soluzioni edilizie e impiantistiche e impegnando anche alla
comparazione dei consumi energetici tra soluzioni tradizionali
ed eventuali soluzioni innovative; infine si prescriveva di valutare
la "sicurezza funzionale" delle soluzioni proposte;
e, ancora, di dimostrare la sostenibilità economica delle
soluzioni tecniche proposte, sia nei costi di primo impianto,
sia nei successivi costi di esercizio.
Pur non richiamando espressamente
gli aspetti paesistici, l'impegno ad applicare la procedura di
Valutazione di Impatto Ambientale, sia pur implicitamente, li
sottintendeva.
Il Consiglio Comunale, in una fase
successiva, si trovava a valutare alcune proposte pervenute all'Amministrazione
Comunale da parte della Banca SanPaolo, e avviava una procedura
rivolta per un verso a definire l'atterraggio dei diritti edificatori
in capo alla Città e per un altro a verificare l'eventuale
esistenza di altri soggetti interessanti, in grado di fornire
alcuni "standard di qualità" e di credibilità
economico-finanziaria. Si avviava così l'iter della variante
n. 124 al P.R.G. approdata alla sua approvazione definitiva, relativa
all'ambito 8.18/3 Spina 2. Porta Susa, il 13 febbraio 2006. In
detta variante, il Consiglio Comunale approvava la possibilità
di elevare la quota degli edifici a torre compresi gli Ambiti
UMI I e UMI II, alla quota di metri 150, senza tuttavia fare oggetto
di discussione degli aspetti ambientali e paesaggistici. Anche
la fase concorsuale sviluppata da Intesa SanPaolo non pare finora
aver approfondito tali aspetti, alla luce della mozione approvata
dal Consiglio Comunale nel 2001 relativamente alla progettazione
degli ambiti della Spina Centrale. Infine, nel settembre 2008,
il Consiglio Comunale ha approvato la Variante n.164, che ha introdotto
il concetto di altezza nominale consentendo di incrementare ulteriormente
l'altezza degli edifici UMI I e II, e alcune specifiche volte
a definire i rapporti tra volumi tecnici e SLP in relazione al
vigente Regolamento Edilizio.
Pertanto, ora appare necessario
colmare le lacune riscontrabili nel P.R.G in materia di compatibilità
paesaggistica, trattandosi di problematica non affrontata all'epoca.
Anche nelle Norme Urbanistico-Edilizie
di Attuazione del Piano - sia nel Titolo I (articolo 5 Limiti
all'attività edificatoria), sia nel complesso del Titolo
IV (Ambiente e Paesaggio Urbano) - tali problematiche risultano
non trattate, in quanto non previste dagli estensori e dal Consiglio
Comunale all'epoca di approvazione del Piano.
Si ritiene pertanto opportuno avviare un percorso di approfondimento,
da condurre d'intesa con gli Enti sovraordinati, quali il Ministero
e la Direzione dei Beni Culturali nelle loro articolazioni regionali
e con la Regione Piemonte che sta procedendo a elaborare gli elementi
portanti del nuovo Piano Paesaggistico Regionale attraverso la
definizione di ambiti significativi, tra i quali figura anche
"il Torinese", allo scopo di dotare le Amministrazioni
Comunali di norme efficaci per la tutela dell'ambiente e del paesaggio
urbano anche in caso di previsione di edifici a torre. Tale attività
dovrà svolgersi nel quadro della Convenzione Europea sul
Paesaggio, siglata a Firenze nel 2002, del nuovo Testo Unico sulla
Tutela dei Beni Culturali approvato nel 2004, come modificato
nella sua definitiva formulazione col D.Lgs. 63/2008 del 24 marzo
2008, in vigore dal 24 aprile 2008, e dalla Parte Seconda del
Codice dell'Ambiente in materia di V.I.A. e V.A.S. (in vigore
dal 31 luglio 2007), come modificato dal D.Lgs. del 16 gennaio
2008, n. 4, da considerare strumenti normativi che possono fornire
utili indirizzi alla Città di Torino su tematiche sinora
non ancora affrontate. Occorrerà in particolare fare riferimento
alla Delibera del Consiglio Regionale n. 211 del 30 luglio 2008
che ha aggiornato le disposizioni della Legge Regionale 40/1998
in materia di compatibilità ambientale e procedure di valutazione
ai sensi del nuovo Testo Unico sull'Ambiente.
Tutto ciò premesso,
Visto il Testo Unico delle Leggi
sull'Ordinamento degli Enti locali, approvato con D.Lgs 18 agosto
2000 n. 267 nel quale, tra l'altro, all'art. 42 sono indicati
gli atti rientranti nella competenza dei Consigli Comunali;
Dato atto che la presente proposta
di deliberazione non comporta impegni di spesa e abbisognando,
per la sua attuazione, di successivi atti deliberativi, riveste
carattere di mero indirizzo e, pertanto, ai sensi dell'art. 49
del succitato D.Lgs. 267/2000, non necessita dei pareri di regolarità
contabile e tecnica;
per le motivazioni meglio espresse in premessa, che qui integralmente
si richiamano, di impegnare la Giunta Comunale:
1) a condurre un lavoro di approfondimento, d'intesa
con il Ministero dei Beni Culturali e la Regione Piemonte volto
alla definizione di norme di tutela e salvaguardia dell'ambiente
e del paesaggio urbano in applicazione della nuova normativa richiamata
in premessa;
2) ad attenersi nel frattempo ad un atteggiamento
ispirato a principi di cautela nella proposizione al Consiglio
di atti o provvedimenti che possono incidere significativamente
sul paesaggio urbano;
3) a presentare al Consiglio entro 6 mesi dalla presente
deliberazione in esito a tale lavoro, un primo provvedimento di
salvaguardia volto ad introdurre elementi di tutela paesaggistica
immediatamente efficaci; in tal senso dovranno essere tenute in
particolare attenzione le proposte avanzate dai sottoscrittori
che costituiscono comunque elementi di riferimento per la procedura
prescrittiva:
1. in tutto il territorio comunale,
fatti salvi gli interventi già autorizzati con specifici
provvedimenti, non dovranno essere consentite nuove edificazioni,
o sopraelevazioni, che superino l'altezza di metri 100, fatti
salvi i limiti più restrittivi già previsti ed in
vigore per i vari ambiti di trasformazione; che in un ambito più
ristretto di salvaguardia paesaggistica, che si colloca nel raggio
di 5 chilometri dalla Mole Antonelliana, e per una profondità
di 2 chimetri dalla sponda sinistra del fiume Po, siano consentite,
per nuovi interventi o sopraelevazioni, altezze massime di metri
80, sempre fatti salvi i limiti più restrittivi vigenti
per ambiti sottoposti a tutela architettonica, ambientale e paesaggistica;
2. a ulteriore specifica del punto
precedente, le quote massime di 100 metri e 80 metri sopraindicate
devono intendersi comprensive pure dei "volumi tecnici"
e degli impianti realizzati al servizio dell'edificio sottostante,
con esclusione delle eventuali antenne per ripetitori;
3. in tutta la Zona Urbana Centrale
Storica non dovranno comunque essere autorizzate sopraelevazioni
di edifici a torre preesistenti;
4. dovranno essere protetti i coni
visuali costituiti dalle alberate storiche già tutelate
con Decreto Ministeriale (come corso Vittorio Emanuele II, corso
Giacomo Matteotti, corso Stati Uniti, corso Francia) al fine di
tutelare la visione delle vette alpine che circondano Torino -
che vanta la definizione di "Città delle Alpi"
- e, parimenti, tutelare la visione della Collina Torinese con
i suoi edifici storici significativi;
5. inserimento tra i coni visuali
da valorizzare e da proporre per eventuali provvedimenti di tutela
anche alcuni grandi assi cittadini che si aprono sulla visuale
Est-Ovest, quali, solo ad esempio esemplificativo e non esaustivo,
corso Peschiera, corso Rosselli, corso Sebastopoli e Allamano,
corso Cosenza, via Botticelli, con opportuna progettazione, protezione
e valorizzazione sia degli edifici, sia delle alberate che vi
insistono;
6. obbligo per ogni edificio a torre
superiore ai 21 piani originariamente previsti dal P.R.G. della
Valutazione di Impatto Ambientale, da allegarsi al progetto preliminare
con l'apertura della fase di Verifica, in modo tale da consentire
il controllo partecipativo dei cittadini al procedimento, come
prescritto dalle normative regionali, nazionali ed europee (cfr.
Direttive 2001/42/CE sulla V.A.S., 2003/4/CE sull'accesso pubblico
alle informazioni ambientali, 2003/35/CE sulla partecipazione
del pubblico alle decisioni in materia ambientale);
7. la V.I.A. dovrà pure consentire
una valutazione dell'impatto di ogni edificio a torre sull'intera
indiscriminata area circostante, incluse le aree verdi, pubbliche
e private, per un raggio circostante comunque non inferiore al
doppio dell'altezza prevista, al fine di poter valutare anche
l'effetto del "cono d'ombra" sugli spazi e sugli edifici
circostanti. Analogamente dovrà essere studiato l'impatto,
considerato per i suoi molteplici aspetti, delle superfici vetrate
riflettenti e non, compresi gli effetti sull'avifauna sia stanziale,
sia migratoria;
8. ogni edificio a torre (pubblico
o privato) dovrà, in ogni caso, essere corredato di un
appropriato piano di manutenzione, nonché dei costi economici
e del bilancio ambientale di demolizione, che ne dimostri la fattibilità
e la sostenibilità nel tempo, anche al fine di verificare
i tempi di obsolescenza delle tipologie costruttive;
9. la sostenibilità ambientale
di ogni progetto dovrà essere valutata, come richiesto
dalla mozione allegata alla variante per la Spina Centrale, da
estendersi alla realizzazione di tutti gli edifici a torre, attraverso
il metodo della comparazione tra diverse, anche compresenti, soluzioni
tradizionali e innovative, ai fini del massimo contenimento dei
consumi energetici e delle emissioni;
10. anche a tal fine, preliminarmente
alla concessione edilizia, per gli edifici di volumetria superiore
ai 10.000 metri cubi dovrà essere presentata perizia asseverata
che certifichi che i consumi energetici complessivi siano ridotti
al minimo ed in particolare, sulla base delle direttive europee
in materia e prendendo da esempio alcune normative regionali come
quelle della Regione Lombardia, non superino il valore di 29 kwh/mq/anno
previsto per la classe A della metodologia di certificazione introdotta
dalla Regione Lombardia (8/5018 giugno 2007);
11. la progettazione di edifici
contigui a torre dovrà prendere in considerazione le conseguenze
della sommatoria degli interventi previsti nel loro insieme ed
il loro impatto combinato sul contesto che li circonda; dovranno
in particolare essere esaminati, con opportune simulazioni, gli
impatti dei flussi di traffico indotti e le condizioni di accessibilità
veicolare dalle aree di sosta alla viabilità pubblica,
nonché le misure per una corretta accessibilità
pedonale, oltre agli impatti di ricaduta socioeconomica complessi
e indotti e per questo la sostenibilità degli interventi
progettati dovrà essere relazionata preventivamente, in
modo condizionante anche per i suoi aspetti sociali, con la valutazione
degli effetti indotti della trasformazione sul territorio circostante
esistente, con la sua popolazione e con particolare attenzione
agli standard urbanistici, alla qualità dei servizi e delle
risorse disponibili;
12. la problematica della sicurezza
per operatori, fruitori, e popolazione circostante gli edifici
a torre dovrà essere approfondita con opportuno studio
degli effetti e delle conseguenze di eventuali "black out"
ed altri incidenti improvvisi di qualsiasi natura e dei relativi
piani di evacuazione e di soccorso;
13. sulla base degli indirizzi contenuti
nei precedenti punti del presente dispositivo l'Amministrazione
dovrà effettuare ogni approfondimento necessario, coinvolgendo
il Politecnico di Torino, l'Università di Torino e altri
autorevoli Istituti di Ricerca, oltre ad ANPA, ARPA e altri Enti
titolati, nella comparazione con altre realtà italiane
ed europee che si siano trovate ad affrontare analoghe problematiche;
14. contestualmente è dato
mandato all'Amministrazione Comunale, e nella fattispecie alla
Divisione Urbanistica ed Edilizia Privata di integrare le Norme
Urbanistico-Edilizie di Attuazione del P.R.G. con gli elementi
sopracitati, facendo sempre valere nel rilascio dei titoli abilitativi
o dei permessi di costruire convenzionati, il "principio
di maggior cautela"; integrando altresì il Regolamento
Edilizio del Comune di Torino e l'Allegato Energetico Ambientale,
che ne costituisce parte integrante, procedendo successivamente
a proporre detti emendamenti e integrazioni al Consiglio Comunale.