Divisione Edilizia Residenziale Pubblica e Periferie
Settore Convenzioni e Contratti

n. ord. 55
2005 01215/104

OGGETTO: ASSEGNAZIONE ALL'A.T.C. DI TORINO DELLE AREE CORRISPONDENTI AI DIRITTI EDIFICATORI COMUNALI DESTINATI AD EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA - CRITERI DI VALUTAZIONE - APPROVAZIONE.

   Proposta dell'Assessore Tricarico,
   di concerto dell’Assessore Peveraro.

   L'Amministrazione Comunale si trova costantemente impegnata a fronteggiare la domanda abitativa emergente dalle famiglie a basso reddito.

   Tale fenomeno può essere sintetizzato dai seguenti dati quantitativi:
-   n. 7.600 domande valide presentate all’ultimo Bando Generale per l'assegnazione di alloggi di Edilizia Residenziale Pubblica, emesso dalla Città in data 11 ottobre 2004;
-   n. 350 ca. domande relative a casi sociali segnalati ogni anno, al fine della assegnazione di alloggi di E.R.P., dai Servizi Socio Assistenziali di zona;
-   n. 2.000 circa sfratti (di cui 1.400 ca. per morosità) convalidati all'anno nel Mandamento del Tribunale di Torino;
-   n. 550 ca. domande annuali di casa presentate da famiglie sfrattate a Torino.

   Si può quindi stimare che la domanda emergente a livello cittadino, da parte di famiglie a basso reddito in situazione di grave disagio abitativo, interessi almeno 8.000 nuclei familiari, a fronte di un numero insufficiente di alloggi di proprietà pubblica assegnabili.

   Per far fronte a tale fabbisogno abitativo, la Città ha nel corso del tempo attivato programmi finanziati, nell’ambito della programmazione regionale, con i fondi destinati all’Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata ai sensi della Legge 5 agosto 1978, n. 457 e della Legge 17 febbraio 1992, n. 179. Attraverso tali programmi ha preso avvio il recupero delle aree industriali dismesse e la creazione di insediamenti abitativi integrati, mediante la compresenza di diverse tipologie di edilizia, libera, agevolata e sovvenzionata, contribuendo in tal modo alla riqualificazione urbana ed evitando nel contempo la concentrazione della sola edilizia sovvenzionata in quartieri marginali del territorio cittadino.

   Per far fronte all’emergenza abitativa la Città ha inoltre attivato "Lo.C.A.Re.", un centro servizi per favorire l'incontro della domanda e dell'offerta sul mercato privato della locazione, attraverso il quale si favorisce la ricerca di un alloggio in affitto da parte delle famiglie che si trovano in condizione di emergenza abitativa.

   La necessità di garantire una quota di edilizia sovvenzionata in locazione permanente a canone sociale era ed è tuttora motivata dall’esigenza di soddisfare la domanda delle famiglie a basso reddito, che non sono in grado di sostenere il costo di un canone di locazione privato.

   Occorre osservare che il vigente P.R.G., in linea con le più recenti tendenze in materia urbanistica, ha inteso promuovere l'integrazione tra diverse tipologie di edilizia residenziale, soprattutto nelle aree di trasformazione urbana, ove è prevista una quota di edilizia residenziale pubblica da individuarsi puntualmente in sede di convenzionamento con i soggetti interessati alle trasformazioni urbanistiche. Per contro, in alcune Zone Urbane di Trasformazione di proprietà pubblica, sia comunale che demaniale, il Piano ha espresso un esplicito orientamento verso la destinazione ad edilizia residenziale pubblica.

   In tal senso la Città si era attivata, attraverso l'approvazione dei Piani Particolareggiati Paoli, Veglio e Nebiolo.

   Pertanto, con deliberazione della Giunta Comunale in data 11 aprile 2000 (mecc. 2000 02601/12) la Città ha individuato ed assegnato all’A.T.C., Agenzia Territoriale per la Casa di Torino, i diritti edificatori comunali disponibili, generati dai Programmi di Recupero Urbano, dai Programmi di Riqualificazione Urbana e dai Programmi Integrati.

   Inoltre, con deliberazione della Giunta Comunale del 1° agosto 2000 (mecc. 2000 07095/12), rettificata con deliberazione in data 4 dicembre 2001 (mecc. 2001 10613/104) la Città ha approvato le richieste di finanziamento a valere sulle risorse residue disponibili della programmazione regionale di Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata 1996/1999.

   Con deliberazioni successive della Giunta Comunale, assunte annualmente prima dell’approvazione del Bilancio ai sensi dell’articolo 172 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, la Città ha formulato il programma delle aree, corrispondenti ai predetti diritti edificatori comunali, da cedere in diritto di superficie per la realizzazione dei programmi di Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata già localizzati, indicando anche i prezzi di cessione delle medesime (basati sui valori al metro quadrato di Superficie Lorda di Pavimento generata), stimati dal Civico Ufficio Tecnico, e soggetti in ogni caso a successiva puntuale definizione ed aggiornamento in occasione dell’adozione dei singoli provvedimenti deliberativi di concessione di ciascuna area.

   Più precisamente, la deliberazione della Giunta Comunale in data 27 febbraio 2004 (mecc. 2004 01296/012) ha individuato i seguenti ambiti:
a)   ambito Z.U.T. Cavagnolo - PRU Via Ivrea, corrispondente ai diritti edificatori comunali pari a mq. 1.225 di Superficie Lorda di Pavimento sul quale è stato localizzato un finanziamento ai sensi della Legge 17 febbraio 1992, n. 179, pari a Euro 1.547.305,00;
b)   Lotto ubicato nell’ambito del PRIN Spina 2, corrispondente ai diritti edificatori comunali pari a mq. 1.800 di Superficie Lorda di Pavimento sul quale è stato localizzato un finanziamento ai sensi della Legge 17 febbraio 1992, n. 179, art. 4, pari a Euro 1.975.057,71;
c)   Lotto ubicato nell’ambito del P.RI.U. Spina 4, corrispondente ai diritti edificatori comunali pari a mq. 5.194 di Superficie Lorda di Pavimento sul quale è stato localizzato un finanziamento ai sensi della Legge 17 febbraio 1992, n. 179, pari a Euro 5.585.997,00;
d)   Lotto 1 (parte) nell’ambito del Piano Particolareggiato ex INCET, comportante una Superficie Lorda di Pavimento di mq. 2.874 sul quale è stato localizzato un finanziamento ai sensi della Legge 5 agosto 1978, n. 457, pari a Euro 4.131.655,19;
e)   Unità di Intervento U22 (già U4) in Ambito Villaretto, corrispondente ai diritti edificatori comunali pari a mq. 1.837 di Superficie Lorda di Pavimento, sul quale l’A.T.C. ha chiesto di realizzare un intervento con utilizzo di risorse proprie destinate ad edilizia sociale.

   Per quanto riguarda l’ambito P.RI.U. Spina 3 - Paracchi, individuato con precedenti provvedimenti deliberativi, la summenzionata deliberazione della Giunta Comunale in data 4 dicembre 2001 (mecc. 2001 10643/104) ha rinviato l’originaria richiesta di finanziamento di Euro 4.239.078,22 in relazione ad eventuali disponibilità future nell’ambito della programmazione regionale di E.R.P.S..

   Le aree comprese negli ambiti di cui alle precedenti lettere a), b), c) e d) sono destinate alla realizzazione di interventi di Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata.

   Il Civico Ufficio Tecnico, al fine di procedere alla valutazione dei prezzi di cessione, ha applicato il criterio del valore d’esproprio per pubblica utilità, stabilito dall’art. 5-bis della Legge 8 agosto 1992, n. 359, secondo il quale l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata applicando la media tra il valore venale, a norma dell'articolo 13, terzo comma, della Legge del 15 gennaio 1885, n. 2892, ed il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del Testo Unico delle Imposte sui Redditi, approvato con D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917.

   L'importo così determinato è ridotto del 40 per cento.

   Occorre inoltre rilevare che l’approvazione della concessione delle aree deve avere, quale imprescindibile e legittimo presupposto, l’efficacia dello strumento urbanistico relativo a ciascun ambito territoriale interessato.

   Pertanto, in considerazione dell’evolversi della strumentazione urbanistica adottata dalla Città negli ultimi anni e dei tempi tecnici richiesti per l’efficacia della stessa non è stato possibile, sino ad oggi, procedere all’approvazione della concessione di varie aree, tra quelle inserite nei programmi di massima approvati dalla Civica Amministrazione.

   Ora, essendo finalmente giunta al perfezionamento della situazione urbanistica una buona parte dei lotti interessati, l’Amministrazione intenderebbe procedere all’approvazione delle convenzioni aventi per oggetto la concessione dei lotti medesimi in diritto di superficie novantanovennale, sulla base dei valori calcolati ed aggiornati dal Civico Ufficio Tecnico con l’applicazione dei criteri summenzionati.

   Tuttavia, l’A.T.C., con nota prot. n. 43724 del 28 luglio 2004 ha evidenziato varie problematiche di carattere generale che ne limitano le possibilità di intervento ed ha formalmente richiesto alla Città l’adozione di diversi criteri di valutazione, avanzando una precisa proposta in tal senso, che viene di seguito illustrata.

   L’Agenzia ha evidenziato, innanzi tutto, che la Città periodicamente aggiorna il valore del diritto di superficie delle aree su cui atterrano i diritti edificatori, prendendo in esame, come unico parametro di riferimento, l'andamento del mercato immobiliare delle abitazioni private, senza tener conto dell’incremento dei costi di realizzazione degli interventi a carico dell’A.T.C. che si verifica in seguito ai ritardi cumulati nell’assegnazione definitiva delle aree, permanendo invariato il finanziamento regionale a suo tempo concesso.

   La determinazione del corrispettivo da corrispondere al Comune deve necessariamente tenere conto degli obiettivi e dei programmi dell'Amministrazione per risolvere i problemi legati all'emergenza abitativa, dell’incidenza dei costi di acquisizione delle aree, della congruità economica dell'intervento e, non ultimo, delle risorse pubbliche già disponibili o da richiedere nel rispetto comunque dei massimali regionali di costo convenzionale per gli interventi di Edilizia Residenziale Sovvenzionata e di Edilizia Agevolata.

   La metodologia per il calcolo di tali massimali è stata stabilita dalla Regione Piemonte con deliberazione della Giunta Regionale in data 23 gennaio 1995, n. 29-42602; con successivi provvedimenti, ultimo dei quali è la deliberazione della Giunta Regionale 23 dicembre 2003, n. 29-11458, sono stati approvati gli aggiornamenti delle soglie di costo.

   I massimali regionali approvati dalla Regione Piemonte con deliberazione della Giunta Regionale n. 29-11458 in data 23 dicembre 2003, per i tipi di intervento previsti per le aree in questione, sono i seguenti:
Nuove edificazioni      costo di realizzazione tecnica                Euro/mq. 765,37;
                                  costo complessivo                               Euro/mq. 1.084,46;
Ristrutturazione urbanistica   costo di realizzazione tecnica      Euro/mq. 810,43;
                                            costo complessivo                     Euro/mq. 1.105,66.

   Secondo le definizioni fornite nei suddetti provvedimenti regionali, il costo di realizzazione tecnica, per le nuove costruzioni, è dato dalla somma del costo base di realizzazione tecnica oltre al differenziale di costo connesso alla qualità aggiuntiva dell’intervento; nel caso della ristrutturazione urbanistica, il costo di realizzazione tecnica, che riguarda sia il recupero primario che il recupero secondario, oltre agli elementi sopra indicati, tiene conto delle condizioni tecniche aggiuntive relative, ad esempio, a demolizioni, particolari difficoltà di attrezzatura di cantiere e di trasporto materiale, superamento barriere architettoniche, tipologie onerose, ecc..

   Il costo complessivo è dato dalla somma dei costi summenzionati e degli oneri complementari (ad esempio: spese tecniche e generali, prospezioni geognostiche, accantonamenti per imprevisti, urbanizzazioni, ecc. e, nel caso di nuove costruzioni, anche l’acquisto dell’area).

   L’incidenza degli oneri complementari, tuttavia, è fissata entro limiti precisi del costo di realizzazione tecnica, ovvero: 50% per le nuove costruzioni, 45% per recupero primario e 30% per il recupero secondario.

   Presumendo che il costo dell’area incida nella misura del 20% del costo di realizzazione, assumendo un ribasso medio d’asta del 7,5 % (coefficiente = 0.925) e un rapporto tra Superficie Complessiva (secondo la definizione fornita dai provvedimenti regionali citati) e Superficie Lorda di Pavimento variabile tra 1,06 e 1,12 (valore medio 1,08), l’A.T.C. ha ipotizzato un’analisi di fattibilità economica e finanziaria riferendosi ad una generica situazione di finanziamento per nuove edificazioni di Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata.

   Gli interventi presi in esame si riferiscono agli ambiti P.P. ex Incet, PRU Via Ivrea, PR.IN. Spina 2, P.RI.U.Spina 3 Paracchi, P.RI.U. Spina 4 e PR.IN. Villaretto, nei quali sono stati individuati i diritti edificatori comunali già assegnati all’Agenzia.

   Da tale analisi è emerso che il valore unitario medio delle aree per mq di SLP può essere determinato come segue:
nuove edificazioni                 = Euro/mq. 765,37 x 0.925 x 1,08 x 0,2 = Euro/mq. 152,92;
ristrutturazione urbanistica    = Euro/mq. 810,43 x 0.925 x 1,08 x 0,2 = Euro/mq. 161,92.

   I valori medi unitari risultanti dall’analisi condotta dall’A.T.C. riferita agli interventi localizzati negli ambiti summenzionati si discostano di oltre il 18% rispetto a quelli stimati dal Civico Ufficio Tecnico nell’anno 2003, che, pur prevedendo un abbattimento rispetto al valore di mercato, sono comunque correlati alla loro localizzazione e all'andamento del mercato immobiliare privato.

   L'analisi condotta dall’A.T.C. ha tenuto conto di alcuni fattori quali: il tipo di intervento, le condizioni attuali dei lotti, le dimensioni dei singoli interventi, i finanziamenti (in molti casi già disponibili), la particolare localizzazione dell'intervento, presenza di una cospicua dotazione di servizi, il limite massimo di costo per gli interventi di Edilizia Residenziale Sovvenzionata e di Edilizia Residenziale Agevolata imposto dalla Regione Piemonte, ecc..

   La proposta avanzata dall’Agenzia consiste, quindi, nel ridurre il corrispettivo del diritto di superficie ai valori, indicati nell’allegata tabella (all. 1 - n. ), risultanti dall’analisi sommariamente sopra indicata.

   Tali valori, peraltro, devono ora essere incrementati sulla base dei seguenti massimali regionali aggiornati dalla Regione Piemonte con determinazione n. 202 del 15 novembre 2004, pubblicata sul Bollettino Ufficiale n. 47 del 25 novembre 2004, vigenti attualmente, per i tipi di intervento previsti per le aree in questione:
Nuove edificazioni      costo di realizzazione tecnica                Euro/mq. 799,05;
                                  costo totale                                         Euro/mq. 1.132,18;
Ristrutturazione urbanistica   costo di realizzazione tecnica      Euro/mq. 846,09;
                                           costo totale                                Euro/mq 1154,31.

   I valori dei diritti edificatori comunali, aggiornati sulla base dei nuovi massimali di costo, sono riportati nell’allegata tabella (all. 2 - n. ).

   La predetta proposta, vagliata dai competenti Uffici Comunali, risulta accoglibile sulla base delle seguenti argomentazioni:
1)   la Legge Regionale n. 11 del 26 aprile 1993 stabilisce che le A.T.C. sono Enti pubblici di servizio, non economici, ausiliari della Regione, nonché Enti attuatori degli interventi di Edilizia Sovvenzionata e gestori dei relativi patrimoni; i Comuni ed i loro Consorzi, individuati anch’essi come Enti attuatori degli interventi di Edilizia Sovvenzionata, possono delegare tali funzioni alle A.T.C. competenti per territorio; inoltre è stabilito che le A.T.C. provvedono ad attuare interventi finalizzati all’incremento, al recupero ed alla conservazione del patrimonio di Edilizia Residenziale Pubblica e dei relativi servizi, anche attraverso processi di riqualificazione urbana;
2)   è nota la sempre maggiore scarsità di risorse finanziarie da destinare al settore dell’Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata;
3)   le risorse pubbliche già assegnate per specifici interventi non fruiscono di un automatico aggiornamento atto a coprire incrementi dei costi di costruzione verificatisi nei periodi successivi;
4)   la concessione di un’area in diritto di superficie viene finalizzata dalla Pubblica Amministrazione alla realizzazione dell’edilizia residenziale pubblica, da assegnare in regime di locazione permanente a famiglie in condizioni di disagio abitativo, al di fuori, quindi, dei meccanismi di un normale mercato immobiliare;
5)   il sistema di determinazione dei massimali dei costi imposti dalla Regione Piemonte è rigido;
6)   l’ampliamento dell’offerta di abitazioni a canone di locazione "sociale" si ottiene, pertanto, attraverso l'abbattimento dei costi reali; agendo sul corrispettivo per la concessione delle aree è possibile contenere tali costi, garantendo sia la realizzazione del numero di alloggi già previsti che i relativi standard qualitativi minimi.

   È quindi evidente che non è possibile equiparare gli interventi di Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata alle regole del mercato immobiliare privato e che, pertanto, anche i criteri di valutazione dei corrispettivi per la concessione delle aree devono essere adeguati al fine di renderli coerenti con le finalità proprie dell’edilizia sociale.

   Peraltro, ove parte degli alloggi di E.R.P. realizzati dall’A.T.C. su aree comunali concesse in diritto di superficie con le predette modalità sia utilizzata dalla Città (con la prevista autorizzazione regionale) per finalità socio-assistenziali, quali comunità alloggio e simili, il canone di locazione sarà ragguagliato al canone sociale previsto dalla legislazione regionale in materia di E.R.P.S..

   Occorre inoltre rilevare che gli interventi programmati, trattandosi di insediamenti residenziali in regime di edilizia convenzionata, potranno beneficiare, ai fini del rilascio del permesso di costruire, del coefficiente di riduzione pari a 0,8 da applicarsi sugli oneri di urbanizzazione e dell’esenzione dal pagamento del contributo per costo di costruzione.

   Pertanto, è opportuno adottare i criteri generali, indicati nel dispositivo del presente provvedimento, da ritenersi validi, fino a diversa determinazione, per tutte le future assegnazioni di aree comunali a favore dell’A.T.C. di Torino per l’attuazione di programmi di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata o, comunque, finanziati con risorse pubbliche.

   Tutto ciò premesso,

   Visto il Testo Unico delle Leggi sull'Ordinamento degli Enti Locali, approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, nel quale, fra l'altro, all'art. 42 sono indicati gli atti rientranti nella competenza dei Consigli Comunali;

   Dato atto che i pareri di cui all'art. 49 del suddetto Testo Unico sono:
   favorevole sulla regolarità tecnica;
   favorevole sulla regolarità contabile;

   Con voti unanimi, espressi in forma palese;

per le motivazioni espresse in premessa che integralmente si richiamano ed in considerazione del prevalente interesse pubblico:

1)   di stabilire che, fino a diversa determinazione al riguardo, per tutte le future assegnazioni di aree comunali a favore dell’A.T.C. di Torino per l’attuazione di programmi di Edilizia Residenziale Pubblica Sovvenzionata o, comunque finanziati con risorse pubbliche e destinati ad edilizia sociale, i corrispettivi per costo delle aree saranno calcolati sulla base del 20% del costo di realizzazione tecnica per metro quadrato di Superficie Complessiva, risultante dall’applicazione dei massimali di costo approvati con deliberazione della Giunta Regionale in data 23 gennaio 1995, n. 29-42602 ed aggiornati periodicamente dalla Regione Piemonte, vigenti alla data di approvazione delle convenzioni per la concessione delle aree medesime; i suddetti programmi edilizi beneficeranno, al fine del rilascio dei permessi di costruire, del coefficiente di riduzione pari a 0,8 da applicarsi sugli oneri di urbanizzazione e dell’esenzione dal pagamento del contributo per costo di costruzione; in sede di prima applicazione saranno applicati i valori di concessione delle aree risultanti dalla stima effettuata dall’A.T.C. di Torino, riportati nell’allegata tabella (all. 2), suscettibili, tuttavia, di ulteriore definizione in relazione ad eventuali sopravvenuti aggiornamenti dei massimali regionali dei costi ed all’esatta determinazione della Superficie Lorda di Pavimento consentita dagli strumenti urbanistici e risultante dai progetti edilizi che saranno predisposti dall’A.T.C. medesima;

2)   di demandare a successivi provvedimenti l’approvazione delle convenzioni che regoleranno i rapporti tra la Città e l’A.T.C. di Torino, fisseranno i prezzi definitivi delle aree, stabiliranno gli eventuali piani di rateizzazione dei pagamenti, prevedranno la deduzione degli eventuali costi di demolizione dei manufatti esistenti e delle bonifiche necessarie, prevedranno inoltre l’applicazione del canone sociale per gli alloggi che eventualmente fossero destinati dalla Città (previa autorizzazione regionale) a finalità socio assistenziali, nonché l’accertamento degli introiti a favore della Città;

3)   di dichiarare, attesa l’urgenza, in conformità del distinto voto palese ed unanime, il presente provvedimento immediatamente eseguibile ai sensi dell’art. 134, 4° comma, del Testo Unico approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267.