Divisione Patrimonio, Partecipazioni e Sistema Informativo
Settore Vendite, Acquisti e Rapporti Istituzionali

    n. ord. 91
2004 06377/008

CITTÀ DI TORINO

DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE 13 SETTEMBRE 2004

(proposta dalla G.C. 23 luglio 2004)

OGGETTO: SPINA 2: DEFINIZIONE DELLE LINEE GUIDA PER L`ALIENAZIONE E VALORIZZAZIONE DEI DIRITTI EDIFICATORI DI PROPRIETA` DELLA CITTA`. APPROVAZIONE.

Proposta del Sindaco Chiamparino,
e degli Assessori Peveraro e Viano.

Fino a periodi assai recenti Torino era considerata come il più compiuto esempio italiano, o forse europeo, di "one-company-town": da sempre, infatti, vi è stata in Italia e all’estero l’identificazione tra Torino e la Fiat. Negli ultimi anni, però, dovendo individuare alternative all’ormai evidente condizione di declino industriale dell’area torinese, causata in parte proprio da questa forte dipendenza dall’industria dell’auto, gli operatori economici e gli studiosi hanno ipotizzato alcuni scenari di trasformazione del sistema produttivo torinese, anche attraverso la definizione di una nuova immagine della città. Le Amministrazioni locali, in particolare, si sono attivate a questo scopo: hanno così istituito ITP (Investimenti Torino e Piemonte), la prima agenzia locale per gli investimenti in Italia; hanno definito il progetto strategico "Torino Internazionale", hanno revisionato il Piano Regolatore Generale e redatto il Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Torino.
Accanto al settore manifatturiero e veicolistico che all’inizio del secolo scorso ha permesso la crescita e l’espansione della Città, è stato pertanto delineato un nuovo sistema produttivo che vede accrescere l’importanza di settori già presenti sul territorio, quali le telecomunicazioni, l’elettronica e l’informatica, l’aerospazio, la meccanica di precisione, il design e la progettazione, i sistemi di antifurto e anti-intrusione, oltre ai settori produttivi più tradizionali quali la stampa, le arti grafiche e la produzione di penne a sfera. Deve inoltre essere ancora ricordato come Torino abbia avuto un ruolo centrale anche nel settore terziario, ed in particolare nel ramo assicurativo e bancario: leadership che peraltro è stata incrinata dalle recenti operazioni di fusione societaria che hanno causato il trasferimento delle sedi legali di Cassa di Risparmio di Torino (confluita in Unicredit) e della SAI.
La trasformazione del sistema produttivo torinese, ed in particolare il graduale abbandono delle produzioni manifatturiere tradizionali, era già stata prevista ed anticipata dal PRG della Città di Torino, incentrato sul recupero delle aree industriali dismesse e sulla ricucitura di quella vera e propria frattura che ha diviso la città nel corso dell’ultimo secolo, destinata invece a diventare, con la copertura del tracciato ferroviario, l’asse della nuova centralità lineare (la cosiddetta "Spina centrale").
Come noto, i quattro ambiti della Spina Centrale costituiscono un complesso di aree dismesse che si estende per oltre 2.100.000 mq. Su tali aree sono in corso o sono in previsione interventi di grande rilevanza; la Spina 2, in particolare, che si estende per una superficie di circa 367.000 mq. rappresenta l’ambito di più elevata accessibilità urbana, all’incrocio fra la Metropolitana e l’Alta Velocità ferroviaria in corrispondenza della nuova stazione di Porta Susa. In relazione a tale centralità è prevista la localizzazione di grandi servizi di scala almeno metropolitana: il raddoppio del Politecnico, la realizzazione di un Villaggio Olimpico per i Media (che diventerà, dopo i giochi invernali del 2006, una residenza universitaria), la creazione di un polo culturale integrato (comprendente la nuova Biblioteca Civica Centrale, un teatro ed un museo), un centro espositivo dedicato alla contemporaneità da localizzare nell’edificio ad H delle ex Officine Grandi Riparazioni (meglio conosciute come OGR), il recupero delle ex carceri "Le Nuove" a completamento della cittadella giudiziaria ed infine un nuovo nucleo di abitazioni, uffici, attività commerciali e ricettive.
E’ quindi evidente che gli interventi sul tessuto urbano ed edilizio della Città, in attuazione del PRG, costituiscono il presupposto necessario per la trasformazione della città nel suo complesso, e del suo sistema produttivo nello specifico; tuttavia tali interventi non sono sicuramente sufficienti a garantire il rinnovamento della struttura produttiva se non sono affiancati da una coerente politica di sostegno allo sviluppo economico del territorio, finalizzata sia ad attrarre nuove imprese che a "fidelizzare" e rafforzare quelle esistenti che già costituiscono un punto di forza del territorio stesso.
Per lo sviluppo del territorio e la crescita della sua competitività sono inoltre molto importanti le tipologie delle attività già presenti o di nuovo insediamento (attività produttive o terziarie ad alto contenuto teconologico di conoscenza, meno esposte al rischio di delocalizzazione), nonché le tipologie di insediamento (centri direzionali e centri di ricerca) compatibili con il tessuto urbano prevalentemente residenziale. In altri termini, è ben diverso l’insediamento, per esempio, di una filiale commerciale rispetto a quello di un centro direzionale o di ricerca, anche dal punto di vista occupazionale complessivo. Infatti, gli insediamenti produttivi qualificati dall'elevato ed innovativo know-how e da addetti di elevata professionalità generano una filiera di attività e relazioni produttive, culturali e sociali ben più vaste e significative delle attività tradizionali. Il valore aggiunto che apportano è maggiore ed ancora più significativa è la crescita di ricchezza umana, sociale ed economica per il territorio di riferimento: attività così caratterizzate attraggono risorse umane qualificate, rendono appetibile il territorio all'insediamento di nuove imprese e favoriscono la nascita di spin off locali, inducendo un più diffuso incremento occupazionale sia di lavoratori specialistici che generici.
Ed è proprio in questo quadro di interventi, mirati a favorire lo sviluppo e la trasformazione economica, che ha qualificato la politica amministrativa della Città degli ultimi anni, che si inserisce l’utilizzo delle aree sulle Spine quale strumento fondamentale per l’attrazione di nuovi investimenti "pregiati", ovvero per "fidelizzare" e potenziare le attività già presenti. Deve peraltro essere sottolineato come questo indirizzo amministrativo sia perfettamente coerente con una delle funzioni fondamentali dell'Ente Locale che è quella di promuovere lo sviluppo economico, sociale e la qualità della vita della comunità che rappresenta.
E’ di tutta evidenza, peraltro, che gli investimenti previsti sulle Spine sono estremamente rilevanti e, seppure affiancati da forme di supporto finanziario pubblico (PRIU, fondi DOCUP) richiedono rilevanti apporti di risorse private.
Mantenere sul territorio torinese i centri decisionali delle imprese, siano esse industrie manifatturiere che aziende di servizi, consente di svolgere una funzione di indirizzo per le strategie industriali e le scelte di accesso ai capitali dei medesimi centri decisionali. E’ necessario, quindi, affinché la nostra Città inverta la tendenza al declino industriale e ritorni a crescere economicamente, chiedere alle aziende insediate sul territorio torinese di mantenervi in esso le attività a maggior valore aggiunto e che impiegano personale altamente qualificato. Occorrono scelte precise da parte del governo locale basate su una visione di lungo periodo; occorre che le istituzioni facciano sistema con le parti sociali e con tutti gli operatori economici e finanziari che a vario titolo svolgono la propria attività nel capoluogo sabaudo. Occorre, altresì, contrastare e, auspicabilmente, interrompere i fenomeni di migrazione e di abbandono che hanno interessato il territorio metropolitano: basti ricordare i casi recenti di trasferimento in altre città delle sedi direzionali, e non solo, di aziende di fama nazionale ed internazionale, nate e sviluppatesi a Torino: Telecom, Seat Pagine Gialle, Sai, Superga, Rai, Vitaminic, L’Oreal, Cassa di Risparmio di Torino, GFT.
Sotto diverso, e correlato profilo, il superamento per la Città della fase "fordista" impone, piuttosto, dal punto di vista del sistema urbano, una riorganizzazione globale dei processi produttivi e del loro rapporto con il territorio ed una forte diversificazione delle attività economiche. In questo contesto, la nostra Città dovrà essere in grado di offrire opportunità ed occasioni di investimento, di sviluppare prodotti e servizi e più in generale innovazione.
Lo sviluppo economico di un territorio dipende dalla disponibilità di un numero sufficiente di operatori in possesso di idee, qualità e mezzi (soprattutto finanziari) nonché di adeguate opportunità di insediamento per dare vita a nuove imprese.
E’ da queste premesse che intende prendere l’avvio la valorizzazione dei diritti edificatori della Città di Torino su Spina 2. Va innanzitutto precisato che attualmente sono localizzati sull’area compresa tra C.so Inghilterra, C.so Vittorio Emanuele e Via Cavalli, 37.000 mq. di SLP, di cui 28.000 di proprietà della Città e 9.000 mq. di SLP di proprietà di RFI incrementabili in relazione alle esigenze progettuali.
Nel medesimo ambito di Spina 2, compreso tra C.so Vittorio Emanuele, C.so Bolzano, P.zza Statuto, Via Cavalli e C.so Inghilterra, sin dalla prima stesura del P.R.G., era prevista la realizzazione di 2 torri da destinare ad attività terziarie. Inoltre, sempre in detto ambito, è da segnalare che nel marzo 2002 le Ferrovie dello Stato hanno bandito un concorso internazionale per la progettazione della nuova Stazione di Porta Susa da realizzarsi su corso Bolzano: il progetto risultato vincitore, presentato dalla Società Arep di Parigi, prevede una nuova centralità integrata alla stazione stessa e la realizzazione di una delle due torri sopra indicate da adibire ad uffici e alberghi ubicati su corso Vittorio Emanuele II.
Il ruolo che l’Amministrazione Comunale può svolgere in questo contesto è duplice:
- utilizzare i diritti edificatori di proprietà della Città, localizzati o localizzabili nell’area, per favorire la permanenza/il nuovo insediamento, di attività economiche altamente qualificate;
- assicurare i presupposti di valorizzazione e riqualificazione dell'area, anche in collaborazione ed avvalendosi dell'intervento di R.F.I..
Se, come sopra ricordato, il fine principale della Pubblica Amministrazione è di garantire e promuovere lo sviluppo sociale ed economico della collettività, ne deriva, per il caso specifico, che l’interesse pubblico prevalente che l’Amministrazione stessa deve perseguire è proprio quello di favorire l’insediamento di attività altamente qualificate, pur nel rispetto dei principi generali di trasparenza e di tutela della concorrenza.
In questo contesto l’intervento su Spina 2 assume quindi una rilevanza strategica non solo per la riqualificazione fisica di un’area centrale, ma altresì per l’opportunità che tale intervento offre per creare le condizioni per bloccare, ed auspicabilmente invertire, il trasferimento di sedi direzionali ed attività strategiche verso altre città.
Alla luce di queste considerazioni, ossia partendo dalle valutazioni esposte circa l’interesse pubblico prevalente da perseguire nel procedere all’alienazione dei diritti edificatori localizzati in Spina 2, va esaminata la proposta del Gruppo Sanpaolo IMI, presentata al Sindaco di Torino con lettera prot. n. 100/Dir in data 31 maggio 2004 (all.1 - n. ).
Nella sua proposta, il Gruppo Bancario citato richiede, infatti, l’acquisizione di 45.000/50.000 mq. di SLP per la costruzione di una "torre" da edificarsi all’angolo tra corso Vittorio Emanuele e corso Inghilterra (come previsto dal PRG vigente), in grado di contenere uffici per diverse centinaia di dipendenti.
La proposta di Sanpaolo IMI corrisponde all’interesse della Città di rafforzare la presenza di attività economiche qualificate: nel caso specifico, il Gruppo bancario in questione si impegna, anche attraverso un investimento molto rilevante, non solo a garantire e rafforzare la permanenza a Torino della propria sede direzionale ma, altresì, a far confluire, nella stessa sede, attività ora dislocate in altre località.
L'edificio in questione verrà progettato dal professionista che sarà scelto attraverso una procedura di consultazione a cui saranno chiamati i più autorevoli architetti di fama mondiale. Con tale proposta il Gruppo vorrebbe realizzare un immobile di alto valore architettonico, che possa innescare processi di marketing urbano e apportare un contributo culturale e architettonico al capoluogo piemontese.
Il Gruppo Sanpaolo IMI - che vanta una presenza diretta ed indiretta in 30 Paesi del mondo, tra cui sono incluse le principali nazioni europee, asiatiche e americane, ed un programma di espansione verso l’area del Mediterraneo e del Medio Oriente – dà lavoro ad oltre 43.500 dipendenti sparsi nel mondo e nelle 3.000 filiali ripartite sull’intero territorio nazionale (circa 17.000 dipendenti nel Nord Ovest, 11.000 nel Nord Est, 6.000 nel Centro, 1.000 nelle Isole e 8.000 nel Sud Italia). Le radici del Gruppo affondano in un passato lontano: nel 1563 viene infatti fondata la Compagnia della Fede Cattolica avente lo scopo di esercitare l’attività di prestito gratuito su pegno a favore dei poveri; dopo diversi secoli, superata la crisi bancaria di fine ‘800, la Compagnia assume nel 1928 la denominazione di Istituto di San Paolo di Torino – Beneficenza e Credito diventando, nel 1932, un Istituto di Credito di diritto pubblico. Tra gli anni 1992 e 1997, dopo aver avviato un modello di espansione territoriale che vede l’acquisto di banche locali nazionali e straniere, abbandona lo status di Istituto di Credito di diritto pubblico per trasformarsi in S.p.A. con parallela assunzione delle attività no profit da parte della Fondazione Compagnia di San Paolo. Infine, dal 1998 ad oggi, viene attuata la fusione con l’IMI e completato il processo di crescita a livello nazionale con l’acquisizione del Banco di Napoli e la fusione con il Gruppo Cardine (che raccoglie, a sua volta, i Gruppi Casse Venete e Casse Emiliano Romagnole in cui sono incorporate le banche Cariparo, Carisbo, Carive, Cassa di Risparmio di Udine e Pordenone, Cassa di Risparmio di Gorizia e CRUP, Banca Popolare dell’Adriatico e Banca Agricola di Cerea).
Sulla base di quanto sopra illustrato, la proposta di Sanpaolo IMI appare, "prima facie", coerente con l'interesse pubblico della Città.
Conseguentemente, al fine di assicurare nel modo migliore gli interessi pubblici citati, occorre definire una procedura che permetta di verificare l’eventuale esistenza di altri operatori con proposte che realizzino l’interesse pubblico.
Per prima cosa, deve essere rilevato come la procedura di alienazione mediante asta pubblica non permetta la debita tutela del citato interesse pubblico. Infatti, qualora si procedesse mediante asta con presentazione di offerte economiche al massimo rialzo, non potrebbe affatto essere esclusa la possibilità di aggiudicazione a soggetti specializzati nelle gestioni immobiliari, che tenderebbero a massimizzare gli utili attraverso il frazionamento anche molto marcato dell’immobile senza apportare, al contempo, alcun valore aggiunto allo sviluppo economico della Città. D’altro canto, non vi sarebbe, probabilmente, la stessa attenzione a soluzioni di alto valore architettonico, dal momento che le stesse normalmente comportano un aumento significativo dei costi di costruzione.
Anche una procedura di aggiudicazione mediante valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa può presentare, nel caso specifico, alcune rilevanti controindicazioni. Infatti, nel caso di ricorso alla suddetta procedura è necessario definire in modo puntuale gli elementi di valutazione della componente progettuale e qualitativa.
Tale predefinizione risulta estremamente problematica in un momento in cui non esistono chiare indicazioni, neppure a livello di ricerche di mercato, sulle potenzialità localizzative dell’area torinese. Ne conseguirebbe il rischio di introdurre preventivi elementi di valutazione che non corrispondano ad alcuna domanda effettiva, ovvero di impostare a priori la valutazione sulla base dell’unica manifestazione di interesse certa, quella, cioè, del Gruppo Sanpaolo IMI, ponendo vincoli che escludono o sfavoriscono altri interessi alla localizzazione di attività, oggi non note all’Amministrazione, ma che potrebbero essere perfettamente coerenti con l’interesse pubblico perseguito.
Per tali ragioni, stante le speciali ed eccezionali circostanze sopra individuate, preso atto che la proposta pervenuta dal Gruppo Sanpaolo IMI soddisfa gli interessi pubblici perseguiti dalla Città, così come individuati e definiti nel presente provvedimento, l’iter che si propone di seguire per l’alienazione dei diritti edificatori della Città è il seguente:
1. A seguito del presente provvedimento, la pubblicazione su un adeguato numero di primari quotidiani, nazionali ed internazionali, dell’avviso di richiesta di manifestazione di interesse da parte di soggetti interessati. Questo avviso, configurabile quale indagine di mercato, manifestando esplicitamente gli interessi pubblici perseguiti dalla Città e conseguentemente i criteri minimi di coerenza con gli stessi, così come infra definiti, ha lo scopo di fornire alla Amministrazione Comunale gli elementi necessari e utili per la successiva eventuale fase di contrattazione con i proponenti che siano apparsi più idonei ad assicurare la piena soddisfazione dell’interesse pubblico perseguito e, al tempo stesso, permette di instaurare una forma di confronto tra i soggetti e di garantire la par condicio degli stessi. Come affermato dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con la sentenza 29 marzo 2001 n. 1881, "il sondaggio di mercato tende ad acquisire una conoscenza dell’assetto del mercato e dunque dell’esistenza di imprese potenziali contraenti, e del tipo di condizioni contrattuali che sono disposte a praticare".
E’ pertanto opportuno sintetizzare che tale interesse può essere così descritto:
- consolidamento e/o nuovo insediamento di attività economiche ad alta qualificazione con conseguente aumento del numero degli occupati a Torino;
- riqualificazione di un’area strategica della Città con interventi di alto valore anche architettonico.
I criteri minimi per la valutazione della corrispondenza della proposta/e all’interesse pubblico perseguito sono:
a) dal punto di vista soggettivo, il proponente deve essere un soggetto giuridico con attività e partecipazioni aziendali almeno in ambito europeo, qualificato da attività caratterizzate dall'alto "valore aggiunto", dalla elevata professionalità degli addetti e dalla capacità di competizione strategica a livello almeno europeo nel relativo campo di appartenenza;
b) dal punto di vista oggettivo, l’intervento proposto deve richiedere una dotazione di SLP compresa tra 35.000 e 50.000 mq. e deve prevedere la collocazione di sede/i direzionali e uffici dell’azienda proponente, ed eventualmente di aziende diverse purché appartenenti allo stesso gruppo (holding). Tali sedi e/o uffici devono ospitare non meno di 1.000 dipendenti appartenenti allo stesso gruppo;
c) dal punto di vista della qualità dell’intervento, deve essere prevista l’individuazione di progettisti di livello e fama internazionale scelti attraverso una selezione internazionale di architettura ad inviti;
2. Con successivo provvedimento consiliare, presa d'atto degli esiti del sondaggio e della valutazione - effettuata dagli uffici tecnici della Città, con il supporto del Dipartimento "Casa Città" del Politecnico di Torino - del valore commerciale dei diritti edificatori di proprietà della Città stessa o di terzi nonché contestuale approvazione della successiva procedura a trattativa privata volta ad individuare il soggetto acquirente della SLP sopra citata.
Si sottolinea come, in ogni caso, la conclusione positiva della trattativa non produrrà alcun effetto se non verrà preventivamente approvata la variante urbanistica che consentirà, attraverso i necessari adeguamenti urbanistici, la realizzazione del progetto prescelto permettendo successivamente di addivenire alla stipula del contratto di trasferimento della proprietà dell’area e dei diritti edificatori ivi insistenti.
Deve, altresì, essere rilevato come il soddisfacimento della proposta allegata al presente provvedimento, come eventualmente quello di altre proposte successivamente pervenute ai sensi della procedura sopra descritta, richieda una SLP superiore a quella attualmente prevista e nella disponibilità della Città.
L'adeguata disponibilità dei relativi diritti edificatori potrà essere conseguita secondo le seguenti, diverse modalità, fra loro non necessariamente alternative e da approvarsi con successiva deliberazione consiliare:
- trasferimento di SLP di proprietà della Città da altri ambiti della Spina 2 o di altre Spine, previa necessaria variante urbanistica;
- mandato a vendere da parte di R.F.I. alla Città dei propri diritti edificatori insistenti su Spina 2 o su altre Spine, consentendo così alla medesima R.F.I. di acquisire la disponibilità di ulteriori risorse economiche necessarie per la realizzazione della nuova stazione di Porta Susa e la riqualificazione dell'area interessata. Per quanto concerne, in particolare, i rapporti con RFI è in corso di definizione uno specifico accordo, di natura preliminare, che tuttavia autorizzerebbe la Città a promuovere l’esplorativa di mercato nei termini predetti anche per i diritti edificatori di proprietà di RFI, prevedendo, per le fasi successive, la conclusione di atti aventi efficacia contrattuale quali, nello specifico, il mandato a vendere congiuntamente i diritti di RFI insieme ai diritti edificatori della Città. Nel medesimo accordo, in relazione al più complessivo quadro di azioni necessarie per l’avvio della trasformazione dell’ambito di Porta Susa - Spina 2, riconducibili ad interessi convergenti dei rispettivi Enti, RFI garantirebbe altresì la messa a disposizione anticipata dell’edificio ad "H", previsto tra gli standard urbanistici da cedere nell’ambito della trasformazione del PRG vigente, al fine di consentirne l’utilizzo pubblico già nel periodo olimpico.
Tutto ciò premesso,

LA GIUNTA COMUNALE

Visto il Testo Unico delle Leggi sull'Ordinamento degli Enti Locali, approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, nel quale, fra l'altro, all'art. 42 sono indicati gli atti rientranti nella competenza dei Consigli Comunali;
Dato atto che i pareri di cui all'art. 49 del suddetto Testo Unico sono:
favorevole sulla regolarità tecnica,
favorevole sulla regolarità contabile;
Con voti unanimi, espressi in forma palese;

PROPONE AL CONSIGLIO COMUNALE

Per le motivazioni meglio espresse in premessa, che integralmente si richiamano e che fanno parte delle decisioni:
1) di approvare la valorizzazione dei diritti edificatori di proprietà comunale e di terzi generati o da localizzarsi nell’ambito di Spina 2, mediante la realizzazione di un edificio a torre attualmente a destinazione terziaria, ricettiva e servizi;
2) di approvare, muovendo dalla richiesta del Gruppo bancario Sanpaolo IMI, brevemente illustrata in narrativa, le linee guida riportate in premessa assumendole quale indirizzo politico istituzionale a fondamento della valutazione del pubblico interesse a cui devono rispondere, al pari della proposta del Sanpaolo IMI, anche le altre manifestazioni di interesse che eventualmente pervenissero;
3) di approvare conseguentemente, vista la straordinarietà e significatività dell’intervento, l’indirizzo operativo indicato ai punti 1 e 2 della premessa;
4) di dichiarare, attesa l’urgenza, in conformità del distinto voto palese ed unanime, il presente provvedimento immediatamente eseguibile ai sensi dell’art. 134, 4° comma, del Testo Unico approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267.