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MECC. N. 2005 04393/084
CITTA' DI TORINO
CIRCOSCRIZIONE N. 1
Consiglio Circoscrizionale Giunta Comunale
N. Doc. 60 N. mecc. 2005 - 04393/84
PROVVEDIMENTO
DEL CONSIGLIO CIRCOSCRIZIONALE
IL 6 GIUGNO 2005 ALLE ORE 19,30.
Convocato
il Consiglio della Circoscrizione 1 “Centro-Crocetta”,
nelle prescritte forme, sono intervenuti nella sala
delle adunanze consiliari nel Centro Civico in Via dell’Arsenale
n. 33, oltre al Presidente PIOVANO Luca, i Consiglieri:
AMBROGIO
Paola
MAGLIANO Liliana in FIORIO
SCOTTI Michele
BUCARELLI Elena
MIANO Mirella
STERZA Alberto
DAL DEGAN Roberto
NISIVOCCIA Massimo
STILLITANO Francesco
GAIDO Valerio
PANATERO Rosanna
VALGIUSTI Ugo
GROPPI Giorgio
REBUFFO Monica in BOTTA
VIVIANI Andrea
LEVI SACERDOTTI Sara
SCAPATICCI Alberto Maria
MACAGNO Igino Michele
SCARABOSIO Marcello
In
totale, con il Presidente, n. 20 Consiglieri presenti.
Risultano assenti i Consiglieri: INCISA DELLA ROCCHETTA,
MONFORTE, PATISSO, RAINERI, TOMASETTO.
Con la Presidenza di ...........................Dr.
Luca Giuseppe PIOVANO
e con l'assistenza del Segretario........ Sig.ra Eliana
ACERBIS
ha adottato in
SEDUTA PUBBLICA
il
presente provvedimento così indicato all'ordine
del giorno:
PARERE AI SENSI DELL’ART. 43 DEL REGOLAMENTO DEL
DECENTRAMENTO IN MERITO ALLA DELIBERAZIONE DI INIZIATIVA
CONSILIARE N. MECC. 2005-02811/002 AVENTE AD OGGETTO
: “DIRITTO DI ELETTORATO ATTIVO E PASSIVO DEI CITTADINI
STRANIERI NELLE ELEZIONI CIRCOSCRIZIONALI. MODIFICA
DELLO STATUTO.”
CITTÀ
DI TORINO
CIRCOSCRIZIONE
N.1 - CENTRO - CROCETTA
DELIBERAZIONE
DEL CONSIGLIO DI CIRCOSCRIZIONE
OGGETTO:
PARERE AI SENSI DELL'ART. 43 DEL REGOLAMENTO DEL DECENTRAMENTO
IN MERITO ALLA DELIBERAZIONE DI INIZIATIVA CONSILIARE
N. MECC.2005-02811/002 AVENTE AD OGGETTO:"DIRITTO
DI ELETTORATO ATTIVO E PASSIVO DEI CITTADINI STRANIERI
NELLE ELEZIONI CIRCOSCRIZIONALI.MODIFICA DELLO STATUTO".
Il Presidente Luca Piovano, di concerto con il coordinatore
della I Commissione di Lavoro Permanente Alberto Sterza,
riferisce:
Con
nota prot. n. 673 del 22/04/2005, acquisita alla Circoscrizione
1^ con prot. n. 5284/05 del 27/04/2005, la Presidenza
del Consiglio Comunale, ha trasmesso copia della deliberazione
di iniziativa consiliare n. mecc. 2005 – 02811/002
avente ad oggetto “Diritto di Elettorato Attivo
e Passivo dei Cittadini Stranieri nelle Elezioni Circoscrizionali.
Modifica dello Statuto”, richiedendo alla nostra
Circoscrizione un parere in merito, ai sensi degli artt.
43 e 44 del Regolamento del Decentramento.
Con
successiva nota prot. n. 783 dell’ 11 maggio 2005,
la Presidenza del Consiglio Comunale ha comunicato la
concessione della proroga del parere in oggetto al 10
giugno c.a.
Nel
corso di questi ultimi tempi vi è stato in varie
parti d’Italia un forte dibattito in merito alla
concessione del diritto di elettorato attivo e passivo
agli immigrati extracomunitari per le elezioni circoscrizionali,
a cui in parte si riferisce la proposta in oggetto,
esaminata nella seduta della I Commissione Permanente
di Lavoro tenutasi il 1 Giugno 2005.
Cinque
sono i punti che è fondamentale considerare nell’esaminare
la proposta in oggetto:
REGOLARITA’ E CONTINUITA’ DEL SOGGIORNO
La proposta di modifica dell’art. 47 dello Statuto
della Città di Torino approvata dalla maggioranza
di centro-sinistra manca di qualsiasi riferimento alle
caratteristiche di regolarità e continuità
del soggiorno dello straniero nel territorio comunale
come requisiti soggettivi per beneficiare dell’estensione
dell’elettorato, come invece previsto da tutte
le fonti, internazionali e interne, che disciplinano
la materia (lettera C della Convenzione Europea sulla
partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a
livello locale firmata a Strasburgo il 5 febbraio 1992,
art 2 comma 3 del T. U. sull’immigrazione, art.8
del T.U. sull’ordinamento degli enti locali). L’art
47 bis dello Statuto conferirebbe, così come
concepito e formulato, il suffragio attivo e passivo
per quanto riguarda le elezioni circoscrizionali anche
agli immigrati clandestini che siano comunque soggiornanti,
anche illegalmente, da almeno sei anni anche non consecutivi.
La proposta di legge costituzionale (AC4397) del 17
ottobre 2003 sulla medesima materia pretendeva ancora
più rigore vincolando la concessione dell’elettorato
al possesso della carta di soggiorno (art. 7 T.U. sull’immigrazione),
per la cui titolarità sono richiesti sei anni
di soggiorno regolare ed ininterrotto, la mancanza a
carico dell’immigrato di condanne anche non definitive
o di procedimenti penali pendenti per delitti non colposi,
la disponibilità di un reddito derivante da fonti
lecite sufficiente a mantenere sé e la propria
famiglia. Anche il Consiglio di Stato nel parere n.
8007 del 28 luglio 2004, citato dal centrosinistra a
fondamento della propria deliberazione, innalza gli
anni di regolare soggiorno richiesti dai tre proposti
dal Comune di Forlì a sei esplicitamente in relazione
all’ottenimento della carta di soggiorno
ADESIONE AI PRINCIPI COSTITUZIONALI E ALLA CULTURA ITALIANA
Manca
un qualsiasi riferimento all’integrazione culturale
dello straniero come requisito della concessione dell’elettorato.
La suddetta proposta di legge cost. che l’accesso
al suffragio amministrativo fosse ammesso solo per quegli
immigrati che si impegnassero a rispettare i principi
fondamentali della Costituzione Italiana per impedire
che comunità elettoralmente organizzate di stranieri
non integrati culturalmente potessero stravolgere in
sede di rappresentanza amministrativa il sistema di
valori fondanti della civiltà italiana e occidentale
e la sua identità. Ricordiamo che è già
prevista un’analoga forma di “giuramento di
fedeltà” al momento della concessione allo
straniero naturalizzato della cittadinanza italiana
(cfr. art. 10 della legge n. 91 del 1992) proprio perché
nella Carta fondamentale sono cristallizzati i principi
fondamentali, perlomeno quelli condivisi a livello nazionale
aldilà delle appartenenze politiche: la Patria,
la Bandiera, il sistema repubblicano fondato sul lavoro,
lo Stato laico, la dignità della persona e i
diritti umani, l’uguaglianza tra i sessi ecc.
Senza tale riferimento a Torino potrebbero tranquillamente
votare e candidarsi alle Circoscrizioni fondamentalisti
islamici che non rispetterebbero, né sarebbero
costretti a farlo, nessuno dei principi citati.
Da sottolineare come anche il Consiglio di Stato nel
suddetto parere indichi in una dimostrata integrazione
culturale un requisito irrinunciabile per l’estensione
del voto
ESERCIZIO DI UNA PROFESSIONE
Nessun riferimento neanche al possesso di un lavoro,
che oltre a garantire uno stile di vita legale ed integrato
da parte dell’immigrato, come si evince dalla normativa
sulla carta di soggiorno, dimostra un attaccamento costante
e duraturo al territorio, che non è invece collegato
ad esempio alla permanenza temporanea in Italia per
motivi di studio, status legale ma estemporaneo.
Anche su questo il Consiglio di Stato lascia pochi dubbi.
ORDINE PUBBLICO: PRESIDENZA DELLA CIRCOSCRIZIONE RISERVATA
A CITTADINO ITALIANO
In perfetta coincidenza con la suddetta proposta di
legge costituzionale, che proponeva l’estensione
dell’elettorato passivo con esclusione della carica
di Sindaco e Vicesindaco, di Presidente e Vice presidente,
il Consiglio di Stato prescrive esplicitamente l’adozione
di una norma che riservi ai cittadini italiani la carica
di Presidente del Consiglio Circoscrizionale per impedire
che in quartieri ad alta presenza di stranieri i cittadini
italiani si trovino in minoranza e subiscano un ingiusto
vuoto di rappresentanza
Anche in questo caso il Comune di Torino, in violazione
delle prescrizioni del parere del Consiglio di Stato
che pure viene citato come fonte giuridica della modifica
statutaria, non prevede alcuna misura che impedisca
alle Circoscrizioni densamente abitate da stranieri
di essere amministrate maggioritariamente da stranieri.
CONTROLLO COMUNALE SU ATTI DELLE CIRCOSCRIZIONI
Il Consiglio di Stato afferma che l’estensione
dell’elettorato attivo e passivo nelle consultazioni
dei consigli circoscrizionali agli stranieri regolarmente
residenti non infrange la disposizione costituzionale
che riserva ai soli cittadini l’esercizio della
sovranità in quanto “la norma statutaria
in esame riguarda (soltanto) l’elezione degli organi
comunali circoscrizionali, ovvero di organi ai quali
il più volte ricordato articolo 17 del Testo
unico sull’ordinamento delle autonomie locali attribuisce
compiti esclusivamente partecipativi e consultivi, oltre
alla gestione dei servizi di base (ad es. asili nido,
giardini, campi sportivi, ed altre analoghe opere di
urbanizzazione primaria e secondaria), con esclusione
quindi di qualsiasi funzione politica e di governo,
ovvero di funzioni che implichino scelte di fondo sulla
valutazione comparazione degli interessi delle varie
componenti della collettività di quartiere o
di frazione che nella circoscrizione si identifica.”
Nel caso dello Statuto comunale di Forlì, sul
quale il Consiglio di Stato si esprimeva nel parere
n. 8007 del 2004, si esortava quindi il Comune, qualora
predisponesse l’estensione del suffragio, ad adottare
provvedimenti idonei a garantire la funzione di controllo
e di indirizzo politico-amministrativo propria del Consiglio
Comunale – votato e composto unicamente da cittadini
italiani – nei confronti dei Consigli Circoscrizionali,
eletti ed eventualmente composti anche da stranieri
Ancora una volta il Comune di Torino tace in proposito
e non si preoccupa di predisporre misure idonee a garantire
il rispetto del monopolio sancito a livello costituzionale
della sovranità riservato ai soli cittadini,
come prescritto dal Consiglio di Stato.
A parte le discussioni di principio sull’opportunità
o meno di concedere tali diritti, ampia è stata
la discussione sulla reale possibilità da parte
degli Statuti Comunali di intervenire in modo così
forte sui diritti di elettorato nelle elezioni Circoscrizionali.
Due
sono essenzialmente le fonti di discussione a tal riguardo.
La prima è la circolare MIAITSE n. 4/2004 del
Ministero dell’interno – Direzione centrale
dei servizi elettorali (Allegato 1) che esclude la possibilità
di intervento sui diritti di elettorato da parte degli
Statuti Comunali, riservando quindi tale competenza
alla fonte legislativa superiore.
La
seconda è il parere n. 8007 del Consiglio di
Stato emesso il 28 luglio 2004 (Allegato 2) che invece
sostiene che gli Statuti Comunali possano regolamentare
liberamente tale materia.
Prima
di entrare nel merito di quanto affermato in tali documenti,
appare opportuno riportare i due articoli della nostra
Costituzione che regolano i diritti, attivo e passivo,
di elettorato.
Art.
48 c. 1 della Costituzione della Repubblica Italiana:
“Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne,
che hanno raggiunto la maggiore età. ... ”.
Art.
51 c. 1 della Costituzione della Repubblica Italiana:
“Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro
sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche
elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti
stabiliti dalla legge. ...”
La
Costituzione della nostra Repubblica è quindi
chiara. I diritti di elettorato attivo e passivo, per
qualsivoglia organo, sono riservati ai cittadini italiani.
La formulazione dei due articoli non pare lasciare spazio
ad altre interpretazioni e non specifica per quali organi
valga quanto enunciato, facendo quindi presumere che
ciò valga per tutti gli organi.
A
seguito di direttiva comunitaria si è poi concessa
ai cittadini dell’Unione Europea la possibilità
di esercitare il diritto di voto per l’elezione
del Sindaco e del Consiglio del Comune e della Circoscrizione
nonché di essere eleggibili a consiglieri e,
qualora eletti consiglieri, di essere altresì
nominati come componenti della Giunta, con esclusione
della carica di vicesindaco. La legislazione attuale
è quindi chiara. Sono al momento esclusi dal
diritto di elettorato attivo e passivo i cittadini extracomunitari.
Lo
Statuto comunale è chiaramente fonte sott’ordinata
rispetto alla legislazione nazionale, e da questa non
si dovrebbe pertanto prescindere.
A
tal proposito il Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali (Decreto legislativo 18 agosto 2000
n. 267), all’art. 17 (Circoscrizioni di decentramento
comunale) comma 5 afferma che “Nei comuni con popolazione
superiore a 300.000 abitanti lo statuto può prevedere
particolari e più accentuate forme di decentramento
di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale,
determinando, altresì, anche con il rinvio alla
normativa applicabile ai comuni aventi uguale popolazione,
gli organi di tali forme di decentramento, lo status
dei componenti e le relative modalità di elezione,
nomina o designazione. ...”.
In
tale articolo si fa però chiaramente riferimento
soltanto alle “modalità di elezione”,
e parrebbe quindi eccessivo identificare la concessione
di elettorato attivo e passivo come “modalità
di elezione”, e non già come qualcosa di
più importante e significativo, che è
quindi da ritenere di sola competenza legislativa nazionale
e non statutaria.
Dalla
lettura degli articoli della nostra Costituzione suesposti
e dall’esame di quanto previsto dal Testo unico
delle leggi sull’ordinamento degli enti locali
sembrerebbe quindi chiaro che la competenza relativa
ai diritti di elettorato attivo e passivo sia in ogni
caso da attribuirsi alla legislazione nazionale, che
al momento non prevede la possibilità di votare
e di farsi votare per gli extracomunitari.
Tale
parere è inoltre supportato da quanto esposto
nella Circolare MIAITSE n. 4/2004 del Ministero dell’Interno
– Direzione centrale dei servizi elettorali (Allegato
1), che in conclusione afferma che “ai fini dell’individuazione
del corpo elettorale di tali organismi elettivi non
può che farsi riferimento alla normativa statale
vigente che, come suesposto, in atto non riconosce il
diritto di elettorato attivo e passivo ai cittadini
extracomunitari.”
Pare
inoltre opportuno ricordare l’art. 16 del Codice
Civile (Disposizioni sulla legge in generale) in cui
si afferma che “Lo straniero è ammesso a
godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a
condizione di reciprocità e salve le disposizioni
contenute in leggi speciali. ...”.
La
condizione di reciprocità costituisce secondo
l’orientamento prevalente, un condizionamento nel
trattamento dello straniero, il quale è ammesso
a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino
a condizione che il medesimo trattamento sia accordato
al cittadino italiano nello stato d’origine dello
straniero. E’ necessario quindi un approfondimento
riguardo al rispetto delle condizioni di reciprocità,
che secondo la formulazione del suesposto articolo 16
è condizione necessaria per la concessione di
diritti civili, fra i quali vi è certamente anche
il diritto di elettorato.
La
proposta di deliberazione di alcuni Consiglieri Comunali
non tiene naturalmente conto di questa impostazione,
ma si rifà al parere n. 8007 del Consiglio di
Stato emesso il 28 luglio 2004 dietro richiesta della
Regione Emilia Romagna in merito all’ammissibilità
dell’articolo 50 dello Statuto del Comune di Forlì
(concessione dell’elettorato attivo e passivo nelle
circoscrizioni comunali degli stranieri extracomunitari
residenti) (Allegato 2), secondo il quale “l’attribuzione
agli stranieri extracomunitari residenti del diritto
di elettorato attivo e passivo ai fini della costituzione
dei consigli circoscrizionali ... sia de plano consentita
dalle disposizioni di legge ordinaria ... e non trovi
ostacolo insormontabile nelle norme e nei principi costituzionali
che disciplinano la materia.”.
A
sostegno della tesi secondo cui è possibile per
lo Statuto Comunale regolamentare i diritti di elettorato,
il Consiglio di Stato afferma che il termine “popolazione”
riportato all’art. 17 comma 4 del Testo unico delle
leggi sull’ordinamento degli enti locali (Decreto
legislativo 18 agosto 2000 n. 267) [“Gli organi
delle circoscrizioni rappresentano le esigenze della
popolazione delle circoscrizioni nell’ambito dell’unità
del Comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo
Statuto e dal regolamento”], raccordato con il
principio di “partecipazione popolare” di
cui all’art. 8 [“i Comuni, anche su base di
quartiere o di frazione promuovono organismi di partecipazione
popolare all’amministrazione locale”] implica
che di essa fanno parte tutti i residenti, cittadini
e non, ivi compresi gli stranieri che vivono stabilmente
nel territorio comunale.
Tale
principio appare certamente condivisibile, ma, contrariamente
a quanto affermato dal Consiglio di Stato, non si ritiene
che la partecipazione popolare degli stranieri si compia
con la concessione del diritto di elettorato attivo
e passivo, che alla luce di quanto prima espresso è
da ritenersi possibile soltanto per i cittadini italiani.
La partecipazione dei residenti extracomunitari potrebbe
quindi avvenire secondo altre forme e modalità,
quali possono essere le consulte degli stranieri o i
consiglieri comunali o circoscrizionali aggiunti.
Il
Consiglio di Stato sostiene inoltre che gli organi circoscrizionali
sono privi “di qualsiasi funzione politica e di
governo, ovvero di funzioni che implichino scelte di
fondo sulla valutazione e comparazione degli interessi
delle varie componenti della collettività di
quartiere o di frazione che nella circoscrizione si
identifica.”
Lo
Statuto del Comune di Forlì, a cui si riferisce
il parere del Consiglio di Stato, all’art. 51 elenca
fra le attribuzioni del Consiglio di Circoscrizione
l’attività consultiva e “una attività
deliberativa propria nell’esercizio delle funzioni
ad esso delegate nelle materie attinenti i lavori pubblici,
le aree verdi circoscrizionali ed i servizi comunali
che si svolgono nella circoscrizione, con particolare
riguardo alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria,
all’uso di istituto ed alla gestione dei beni e
dei servizi destinati ad attività assistenziali,
scolastiche, culturali, sportive e ricreative. La delega
nelle materie di cui sopra è conferita in base
a programmi di massima approvati dal consiglio comunale
nei quali siano previsti i criteri generali ed i fondi
disponibili stanziati nel bilancio comunale.”.
Appare
quindi chiaro come le competenze assegnate alle Circoscrizioni
della Città di Torino siano diverse e ben più
ampie. Il Consiglio di Stato nell’esprimere il
proprio parere fa riferimento alle competenze delle
circoscrizioni del Comune di Forlì e non già
a quelle di Torino, e non appare quindi opportuno utilizzare
tale parere per supportare la concessione dei diritti
di elettorato per le circoscrizioni della nostra Città.
Lo
stesso parere del Consiglio di Stato, facendo riferimento
all’esercizio di funzioni delegate afferma che
“... sembra opportuno prevedere un’apposita
misura di controllo sulle delibere adottate dalle circoscrizioni
stesse, da parte dell’ente superiore, prima che
queste possano in via definitiva imputarsi al Comune.”
Pare quindi che un atto circoscrizionale sia “compiuto”
soltanto nel momento in cui v’è stato il
controllo da parte del Comune, presumibilmente da parte
della Giunta.
Per quanto riguarda la Città di Torino, le circoscrizioni
deliberano non soltanto in base a competenze delegate
come invece fanno le Circoscrizioni del Comune di Forlì,
ma anche in base a competenze proprie, che in quanto
tali sono sottratte all’esame da parte della Giunta
comunale.
E’
quindi chiaro anche in questo caso che non è
opportuno rifarsi al parere del Consiglio di Stato per
supportare la tesi secondo cui è possibile per
lo Statuto Comunale regolamentare i diritti di elettorato
quando la realtà oggetto del parere è
così diversa da quella della nostra Città.
Il
Consiglio di Stato nell’espressione del suo parere
riporta ancora che “nemmeno si può ritenere
che il ristretto e minimale ambito di competenze che
la legge riserva ai consigli circoscrizionali possa
dar vita all’espletamento di determinate pubbliche
funzioni, di natura tale da doversi ritenere precluse
ai non cittadini.”.
Il Pubblico ufficiale è colui che esercita una
funzione legislativa, amministrativa o giudiziaria con
o senza rapporto di impiego con lo Stato, temporaneamente
o permanentemente.
Se quindi per le competenze che il Comune di Forlì
assegna alle Circoscrizioni, il Consigliere di Circoscrizione
può non ritenersi un pubblico ufficiale, così
non è per la Città di Torino. Nella nostra
Città infatti, già soltanto per il fatto
che le Circoscrizioni hanno competenze proprie, il Consigliere
di Circoscrizione esercita una funzione amministrativa,
che sarebbe quindi da ritenersi preclusa ai non cittadini.
In
ogni caso è chiaro come il Presidente di Circoscrizione
eserciti pubbliche funzioni, anche nel Comune di Forlì.
Il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli
enti locali (Decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267)
all’art. 54 (Attribuzioni del sindaco nei servizi
di competenza statale) comma 7 prevede infatti che “nella
materie previste dalle lettere a), b), c) e d) del comma
1, nonché dall’articolo 14, il sindaco,
previa comunicazione al prefetto, può delegare
l’esercizio delle funzioni ivi indicate al presidente
del consiglio circoscrizionale; ...”.
E’ quindi evidente come al presidente del consiglio
circoscrizionale possano essere delegate importanti
pubbliche funzioni, che alla luce di quanto espresso
dal Consiglio di Stato sono da ritenersi precluse ai
non cittadini.
Secondo
quanto previsto dallo Statuto della Città di
Torino, la carica di presidente del consiglio di circoscrizione
potrebbe essere ricoperta, non essendo prevista l’elezione
diretta del presidente stesso, da qualsiasi consigliere
di circoscrizione. In alcuni casi di decadenza del presidente
indicato al momento delle elezioni, è infatti
il Consiglio ad eleggere fra i propri componenti il
nuovo Presidente, e ciò appare quindi in contrasto
con la concessione del diritto di elettorato passivo
ai non cittadini.
Ancora
per quanto riguarda nello specifico il diritto di elettorato
passivo il Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali (Decreto legislativo 18 agosto 2000
n. 267), all’art. 55 (Elettorato passivo) comma
1 prevede che “sono eleggibili a sindaco, presidente
della provincia, consigliere comunale, provinciale e
circoscrizionale gli elettori di un qualsiasi comune
della Repubblica che abbiano compiuto il diciottesimo
anno di età, nel primo giorno fissato per la
votazione.” .
Anche nel caso in cui si intendesse far passare il principio
secondo cui lo Statuto comunale può regolamentare
il diritto di elettorato alle elezioni circoscrizionali,
alla luce della previsione del suesposto articolo 55
comma 1 è da escludersi chiaramente il diritto
di elettorato passivo, in quanto gli extracomunitari
non possono essere “elettori di un qualsiasi comune
delle Repubblica”. Gli elettori di un comune sono
infatti senza dubbio alcuno individuati dalla Costituzione
e dalla legislazione nazionale vigente, e non già
dallo Statuto.
Sempre
il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli
enti locali (Decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267),
all’art. 77, nel punto in cui definisce gli amministratori
locali fa espresso riferimento al termine “cittadino”.
Se i cittadini dell’Unione Europea, come visto
precedentemente, sono da intendersi in qualche modo
“parificati” ai cittadini italiani, almeno
per quanto riguarda le elezioni comunali, sono invece
da ritenersi esclusi nel modo più assoluto gli
extracomunitari, che quindi non possono accedere alla
carica di amministratore locale. E per amministratori,
ai sensi dell’art. 77 comma 2, si intendono anche
“i componenti degli organi di decentramento”.
[art. 77 “Definizione di amministratore locale”:
1. La Repubblica tutela il diritto di ogni cittadino
chiamato a ricoprire cariche pubbliche nelle amministrazioni
degli enti locali ad espletare il mandato, disponendo
del tempo, dei servizi e delle risorse necessari ed
usufruendo di indennità e di rimborsi spese nei
modi e nei limiti previsti dalla legge. 2. Il presente
capo disciplina il regime delle aspettative, dei permessi
e delle indennità degli amministratori degli
enti locali. Per amministratori si intendono, ai soli
fini del presente capo, i sindaci, anche metropolitani,
i presidenti delle province, i consiglieri dei comuni
anche metropolitani e delle province, i componenti delle
giunte comunali, metropolitane e provinciali, i presidenti
dei consigli comunali, metropolitani e provinciali,
i presidenti, i consiglieri e gli assessori delle comunità
montane, i componenti degli organi delle unioni di comuni
e dei consorzi fra enti locali, nonché i componenti
degli organi di decentramento.]
Pur accettando, anche senza condividerlo, quanto espresso
dal Consiglio di Stato nel suo parere, secondo il quale
“non rientrano dunque, in tale competenza riservata
allo Stato, le modalità di composizione degli
organi delle circoscrizioni, ivi compresa l’individuazione
dei soggetti destinatari della capacità elettorale,
che sono oggetto viceversa della competenza statutaria
...” emerge un problema di opportunità politica.
Il
Sindaco Chiamparino ha più volte dichiarato di
voler giungere alla creazione della Città Metropolitana,
così come previsto dal Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali (Decreto legislativo
18 agosto 2000 n. 267). Nel caso un cui si raggiungesse
tale obiettivo, le circoscrizioni della Città
e i Comuni limitrofi sarebbero trasformati in Municipi,
ai sensi dell’art. 16 del citato Testo unico.
Tale articolo prevede che “si applicano agli amministratori
dei municipi le norme previste per gli amministratori
dei comuni con pari popolazione”. E’ quindi
chiaro come in questo caso - essendo di competenza legislativa
nazionale e non statutaria la regolamentazione delle
elezioni comunali e i conseguenti diritti di elettorato
- non sia possibile, alla luce dell’attuale normativa,
concedere il diritto di elettorato attivo e passivo
per i Municipi agli extracomunitari.
Considerando il fatto che il Sindaco ha dichiarato di
voler giungere all’istituzione della Città
Metropolitana appare quindi inopportuno concedere agli
extracomunitari i diritti di elettorato attivo e passivo
per le elezioni circoscrizionali, quando nel corso di
poco tempo, al momento cioè della creazione dei
Municipi, ne verrebbero nuovamente privati.
Il
parere del Consiglio di Stato aggiunge inoltre “alcune
puntualizzazioni e suggerimenti con riguardo al possibile
miglioramento del tenore della norma in proposito”,
di cui la proposta dei Consiglieri Comunali firmatari
non tiene assolutamente conto.
Si fa infatti espresso riferimento “all’evidente
esigenza di garantire l’elettorato soltanto agli
stranieri di cui sia certa, al di là di ogni
dubbio, la duratura permanenza sul territorio”,
richiamando a tal proposito l’articolo 9 comma
1 del Decreto Legislativo 286/98, nel testo modificato
con Legge 198/02 (legge Bossi/Fini), relativo alla Carta
di soggiorno, che può essere rilasciata allo
“straniero regolarmente soggiornante nel territorio
dello Stato da almeno sei anni, titolare di un permesso
di soggiorno per un motivo che consente un numero indeterminato
di rinnovi, il quale dimostri di avere un reddito sufficiente
per il sostentamento proprio e dei familiari ...”.
Il Consiglio di Stato esprime ancora che “sembra
opportuno precisare preventivamente, con rinvio ad apposito
regolamento, sulla base di quali criteri, il più
possibile oggettivi, si intenda accertare l’effettività
della permanenza sul territorio ... Requisito importante
sembra essere altresì una padronanza perfetta
della lingua italiana, di per sé indicativa di
un’ottimale volontà di integrazione e di
adattamento agli usi e costumi del paese che si è
scelto per condurvi la propria esistenza.”
Nel parere del Consiglio di Stato si afferma inoltre
che “sembrerebbe poi opportuno limitare il diritto
a favore dei soli stranieri in Italia per ragioni di
lavoro, dovendosi ritenere, ad esempio, quanto meno
dubbio l’effettivo radicamento sul territorio di
coloro che vengono in Italia, soggiornandovi anche a
lungo, per conseguire una laurea o altro titolo di studio,
essendo viceversa ben possibile che gli interessati
rientrino al paese d’origine al termine degli studi.”
Importante è poi il punto in cui il Consiglio
di Stato, ancora con riferimento alla Carta di soggiorno
summenzionata, raccomanda che “una particolare
attenzione pare poi, ovviamente, dovuta, con riguardo
sempre al grado di stabile radicamento nel territorio,
alla posizione dello straniero nei confronti dell’autorità
di Ps.”
Viene inoltre raccomandata “qualche misura atta
ad evitare che possa verificarsi, nel caso non impossibile
di presenza nell’ambito circoscrizionale di insediamenti
di cittadini stranieri particolarmente consistenti od
addirittura maggioritari, un eccessivo squilibrio nei
consigli circoscrizionali del rapporto tra italiani
e stranieri, squilibrio che potrebbe dar vita a disagi
e malumori capaci di pregiudicare o addirittura vanificare
il voluto processo di integrazione della popolazione
della circoscrizione nelle sue varie componenti.”
Di queste puntualizzazioni e suggerimenti riportati
nel parere del Consiglio di Stato non v’è
traccia nella proposta di deliberazione in oggetto che,
rifacendosi apertamente a tale parere, appare quindi
assolutamente carente dal punto di vista sostanziale.
Alla luce di quanto espresso emerge quindi chiaramente
come la proposta dei Consiglieri Comunali di maggioranza
sia viziata da un eccesso di leggerezza, che ne fa presumere
il carattere puramente demagogico.
Per le motivazioni su riportate, si propone di esprimere
parere sfavorevole in merito al provvedimento di cui
all’oggetto.
Tutto
ciò premesso,
LA
GIUNTA CIRCOSCRIZIONALE
Visto
il Regolamento del Decentramento approvato con deliberazioni
del Consiglio Comunale n. 133 (n. mecc. 9600980/49)
del 13 maggio 1996 e n. 175 (n. mecc. 9604113/49) del
27 giugno 1996 il quale fra l’altro all’art.
43 elenca i provvedimenti per i quali è obbligatorio
l’acquisizione del parere da parte dei Consigli
Circoscrizionali ed all’art. 44 ne stabilisce i
termini e le modalità.
Dato
atto che i pareri di cui all’art.49 del Testo Unico
delle Leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali,
approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, sono:
favorevole sulla regolarità tecnica;
Viste
le disposizioni legislative sopra richiamate;
PROPONE
AL CONSIGLIO DELLA CIRCOSCRIZIONE AMMINISTRATIVA N.
1
“CENTRO - CROCETTA”
di esprimere, per le motivazioni riportate in narrativa
che qui integralmente si richiamano, parere sfavorevole
in merito alla deliberazione di iniziativa consiliare
n. mecc. 2005 – 02811/002 avente ad oggetto “Diritto
di Elettorato Attivo e Passivo dei Cittadini Stranieri
nelle Elezioni Circoscrizionali. Modifica dello Statuto”.
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Hanno riferito, oltre al Presidente Piovano, i Consiglieri:
Sterza, Valgiusti, Panatero, Bucarelli, Magliano, Scapaticci,
Stillitano, Miano.
IL
CONSIGLIO CIRCOSCRIZIONALE
procede alla votazione per alzata di mano.
Risultano fuori aula al momento della votazione i Consiglieri:
Bucarelli, Gaido, Magliano.
Accertato il risultato della votazione palese il Presidente
proclama il seguente risultato:
CONSIGLIERI PRESENTI E VOTANTI: N. 17
VOTI FAVOREVOLI: N. 11
VOTI CONTRARI: N. 6
Per l’esito della votazione che precede il Presidente
dichiara approvata la proposta della Giunta Circoscrizionale.
Si dà atto, che conformemente all'art. 49 del
Testo Unico delle Leggi sull'Ordinamento degli Enti
Locali, approvato con D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267,
è stato acquisito il parere favorevole in ordine
alla regolarità tecnica.
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Allegato
1
OGGETTO:
Elettorato attivo e passivo ai cittadini extracomunitari.
Si
riporta di seguito la circolare MIAITSE n. 4/2004 del
Ministero dell’interno – Direzione centrale
dei servizi elettorali, concernente l’oggetto.
“Pervengono
in questi ultimi tempi segnalazioni di iniziative poste
in essere da diversi comuni finalizzate ad estendere,
attraverso modifiche statutarie, il diritto di elettorato
attivo e passivo nelle consultazioni amministrative
e per il rinnovo di organi di decentramento comunale
ai cittadini extracomunitari stabilmente residenti nel
nostro paese.
Al
riguardo, si ritiene opportuno rappresentare quanto
segue.
Il
diritto di elettorato attivo e passivo trova una fondamentale
previsione nella carta costituzionale, all’art.
48 (per l’elettorato attivo) e all’art. 51
(per quello passivo).
In
particolare, l’art. 48 Cost. stabilisce, al primo
comma, che “sono elettori tutti i cittadini ....che
hanno raggiunto la maggiore età”, soggiungendo
che l’esercizio del voto è dovere civico
(comma 2); che la legge stabilisce requisiti e modalità
per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini
residenti all’estero (comma 3); che il medesimo
diritto di voto non può essere limitato se non
per incapacità civile o per altre cause ben determinate
(comma 4).
La
legislazione ordinaria, nel disciplinare i singoli procedimenti
di consultazione popolare, ha dato attuazione al dettato
costituzionale e, in particolare, il vigente testo unico
delle leggi per la composizione e l’elezione degli
organi delle amministrazioni comunali, approvato con
D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, all’art. 13, comma
1, stabilisce che “sono elettori i cittadini italiani
iscritti nelle liste elettorali....”
Alla
regola secondo la quale la cittadinanza italiana costituisce
requisito indispensabile per potere esercitare il diritto
di elettorato attivo è stato introdotto un meccanismo
derogatorio nell’ambito dell’ordinamento comunitario
cui lo Stato italiano aderisce.
Infatti,
a seguito e a recepimento della direttiva 94/80/CE del
Consiglio dell’Unione Europea del 19 dicembre 1994,
con legge 6 febbraio 1996, n. 52 e con successivo decreto
legislativo di attuazione n 197 del 12 aprile 1996,
sono state fissate le norme che consentono ai cittadini
dell’Unione Europea che risiedono in uno Stato
membro di cui non hanno la cittadinanza di chiedere
l’iscrizione in apposite liste elettorali aggiunte
istituite presso il Comune di residenza stessa e, in
virtù di tale iscrizione, di esercitare il diritto
di voto per l’elezione del Sindaco e del Consiglio
del Comune e della Circoscrizione nonché di essere
eleggibili a consiglieri e, qualora eletti consiglieri,
di essere altresì nominati come componenti della
Giunta, con esclusione della carica di vicesindaco.
L’’introduzione
di ulteriori deroghe al principio costituzionale e legislativo
che correla l’esercizio del diritto di voto, anche
nelle consultazioni amministrative comunali, al possesso
del requisito della cittadinanza italiana, al fine,
ad esempio, di estendere tale diritto agli extracomunitari
con regolare permesso di soggiorno, non può che
costituire oggetto di valutazioni e di scelte in sede
politica, con conseguente necessità di operare
le opportune modifiche al dettato costituzionale e alla
legislazione ordinaria vigente.
Le
suesposte considerazioni si ritiene debbano estendersi
alle consultazioni per l’elezione degli organi
di decentramento comunale (consigli circoscrizionali
o di quartiere).
Tali
organismi trovano la propria fonte in una norma statale
di rango legislativo (art. 7 del d. lgs. n. 267/2000),
pur essendo la loro organizzazione e le loro funzioni
disciplinate dallo statuto e dal regolamento comunale.
Ciò
posto ai fini dell’individuazione del corpo elettorale
di tali organismi elettivi, non può che farsi
riferimento alla normativa statale vigente che, come
suesposto, in atto non riconosce il diritto di elettorato
attivo e passivo ai cittadini extracomunitari.”
Allegato 2
Consiglio di Stato – Adunanza – parere 28
luglio 2004, n. 8007
Presidente Santoro – Estensore Borea
Oggetto: Regione Emilia-Romagna; quesito sull’ammissibilità
all’elettorato attivo e passivo, nelle circoscrizioni
comunali, degli stranieri extracomunitari residenti
(articoli 8 e 17 Tu D.Lgs 267/00, Tu delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali, ed articolo 50 Statuto Comune di
Forlì)
Premesso
Il
Presidente della Regione Emilia-Romagna riferisce che
l’articolo 50 dello Statuto del Comune di Forlì,
approvato con delibera del C. C. in data 9 aprile 2001,
prevede l’estensione dell’elettorato delle
circoscrizioni di cui all’articolo 8 del D.Lgs
267/00 (Tu sull’ordinamento degli Enti locali)
agli stranieri residenti, ma che la relativa disposizione
è stata da ultimo transitoriamente sospesa nei
suoi effetti con delibera consiliare del 12 gennaio
2004, a seguito di avviso contrario del ministero dell’Interno
su quesito posto sul punto da altro Comune. Nelle more,
interpellato dall’Ufficio territoriale del Governo
di Forlì-Cesena, il suddetto Ministero, con nota
16 gennaio 2004, ha ribadito il proprio orientamento
negativo con riguardo specifico alla citata disposizione
contenuta nello Statuto del Comune di Forlì.
Sull’argomento il ministero dell’Interno,
Dipartimento per gli Affari interni e territoriali –
Direzione centrale dei servizi elettorali, ha poi emanato
la circolare Miaitse n. 4/2004 prot. 200400250 fasc.
15600/779 del 22 gennaio 2004, avente ad oggetto “Elettorato
attivo e passivo ai cittadini extracomunitari”,
in cui è stato ribadito l’orientamento negativo
circa la possibilità, in generale, di riconoscere
a tali soggetti il diritto di voto per l’elezione
del Sindaco e del Consiglio del Comune e della Circoscrizione
nonché di essere eleggibili a consiglieri o nominati
componenti della Giunta.
Nel fare proprie le argomentazioni svolte in proposito
dal suddetto Comune, la Regione richiedente, dopo aver
sottolineato la rilevanza giuridica e l’importanza
politico-istituzionale del problema, esprime l’avviso
che sia da condividere l’interpretazione “aperta”
fornita dal Comune, fondata essenzialmente sulle disposizioni
contenute negli articoli 8 e 17 del citato Tu, laddove,
in generale (articolo 8), si valorizzano e s’incoraggiano,
anche su base di quartiere o di frazione, le forme di
partecipazione popolare all’amministrazione locale,
ed, in particolare (articolo 17) si puntualizza, in
armonia con la ratio partecipativa di cui sopra, che
gli organi delle circoscrizioni di decentramento comunale
“rappresentano le esigenze delle popolazioni delle
circoscrizioni nell’ambito dell’unità
del Comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo
statuto e dal regolamento”.
Obietta il Ministero che le disposizioni richiamate
consentono, al più, la formazione di appositi
organi di supporto degli organi di governo locale rappresentativi
degli interessi degli stranieri residenti, quali “consulte
degli stranieri”, con compiti consultivi e propositivi,
ma sempre privi di diritto di voto, ovvero anche la
partecipazione ai referendum consultivi locali di cui
all’articolo 8 Tu, comma 3, ma non possono essere
intese nel senso di dare libero accesso all’elettorato
a favore degli stranieri, a ciò ostando le norme
costituzionali che il relativo diritto riservano ai
cittadini (articoli 48 e 51), ai quali soltanto spetta
l’esercizio di funzioni politiche e di funzioni
pubbliche.
Da parte sua il Comune di Forlì, come risulta
da un parere in merito reso dal Segretario generale
e condiviso dalla Giunta, richiamato il fatto che gli
organi circoscrizionali rappresentano la popolazione
tutta e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto,
ritiene che il corpo elettorale in questo caso coincida
con la popolazione del Comune, stranieri residenti compresi,
e che la norma rimetta alla volontà statuaria
l’individuazione dei soggetti titolari dell’elettorato
attivo e passivo. Né a tale ricostruzione, si
prosegue, ostano principi costituzionali, dato che il
nuovo articolo 117, comma 2, lettera p), prevede la
legislazione esclusiva dello Stato in materia di organi
di governo degli enti locali, e tali non sarebbero i
consigli circoscrizionali, per i quali il Tu rinvia
agli statuti comunali, la cui natura di fonte primaria
equiordinata alle leggi ordinarie e soggetta soltanto
ai principi della Costituzione, tra i quali quello della
cosiddetta autonomia normativa degli Enti locali, è
sancita dal nuovo articolo 114.
Considerato
Ritiene
la Sezione che al quesito posto dalla Regione Emilia-Romagna,
sia pur con le precisazioni ed i suggerimenti che in
via conclusiva si ritiene di poter proporre, possa darsi
risposta nel senso indicato dalla stessa Regione e dal
Comune di Forlì, al quale si deve l’impulso
iniziale che ha portato alla richiesta di parere a questo
Consiglio.
Ritiene cioè la Sezione che l’attribuzione
agli stranieri extracomunitari residenti del diritto
di elettorato attivo e passivo ai fini della costituzione
dei consigli circoscrizionali di cui all’articolo
17 Tu 267/00, così come disposto dall’articolo
50 dello statuto del Comune di Forlì, sia de
plano consentita dalle disposizioni di legge ordinaria
di cui al citato articolo 17, e non trovi ostacolo insormontabile
nelle norme e nei principi costituzionali che disciplinano
la materia.
Quanto alle disposizioni di legge ordinaria, il comma
4 del citato articolo 17 recita testualmente: “Gli
organi delle circoscrizioni rappresentano le esigenze
della popolazione delle circoscrizioni nell’ambito
dell’unità del Comune e sono eletti nelle
forme stabilite dallo Statuto e dal regolamento”.
Il termine “popolazione”, raccordato con il
principio di “partecipazione popolare” in
base al quale il precedente articolo 8 prevede che “i
Comuni, anche su base di quartiere o di frazione promuovono
organismi di partecipazione popolare all’amministrazione
locale”, implica chiaramente, nella sua onnicomprensività,
che di essa fanno parte tutti i residenti, cittadini
e non, ivi compresi cioè gli stranieri che, per
ragioni di lavoro, vivono stabilmente nel territorio
comunale e sono quindi pienamente legittimati, al pari
dei cittadini, a far valere di fronte alle istituzioni
le proprie particolari esigenze connesse con il loro
radicamento nel territorio.
Inoltre, con una disposizione di natura procedurale
finalizzata a rendere effettiva la prevista partecipazione
popolare, il citato comma 4 demanda all’autonomia
statutaria le forme e le modalità elettorali:
così definendosi compiutamente la fattispecie.Conclusione
questa che trova in sostanza concorde anche il ministero
dell’Interno nella nota 16 gennaio 2004 sopra ricordata,
nota nella quale, se pur pervenendosi a conclusioni
negative sulla questione che qui interessa sulla base
di altre considerazioni sulle quali ci si dovrà
presto soffermare, si ammette che gli stranieri residenti
nel territorio italiano, oltre ad avere il diritto alla
libertà di espressione, di associazione e di
riunione, hanno altresì il diritto di far valere
la propria voce presso gli organi di governo delle collettività
locali, secondo varie modalità già in
concreto realizzatesi di fatto, quali ad esempio le
“consulte comunali di stranieri”, la previsione
di “consiglieri comunali aggiunti”, l’accesso
ai referendum di cui all’articolo 8, comma 3, Tu
cit. ed è particolarmente significativo, a tale
ultimo proposito, il fatto che anche il Ministero concordi
nel ritenere onnicomprensivo nel senso sopra visto il
termine “popolazione”, che anche il comma
3 cit. utilizza ai fini referendari.
Non è del resto privo di significato il disposto
dell’articolo 9 del D.Lgs 286/98 (Tu delle disposizioni
concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), il cui quarto comma,
nell’ammettere esplicitamente che, “oltre
a quanto previsto per lo straniero regolarmente soggiornare
nel territorio dello Stato, il titolare della carta
di soggiorno può: partecipare alla vita pubblica
locale, esercitando anche l’elettorato quando previsto
dall’ordinamento e in armonia con le previsioni
del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione
degli stranieri alla vita pubblica a livello locale,
fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992”, ha introdotto
nell’ordinamento un principio del tutto conforme
a quello affermato dalla Regione Emilia-Romagna e dal
Comune di Forlì.
Più delicato discorso richiede la verifica di
compatibilità costituzionale della previsione
contenuta nell’articolo 50 dello Statuto del Comune
di Forlì.
È indubbia la consistenza dell’obiezione
di fondo mossa dal Ministero sul punto, ove si ricorda
che gli articoli 48 e 51 della Costituzione riservano
ai cittadini il diritto di elettorato attivo e passivo,
nonché l’accesso agli uffici pubblici e
alle cariche elettive.
Ritiene peraltro la Sezione, diversamente opinando rispetto
alle conclusioni cui perviene il ministero dell’Interno,
che l’obiezione mossa non sia insuperabile. In
primo luogo, si osserva che la norma statutaria in esame
riguarda (soltanto) l’elezione degli organi comunali
circoscrizionali, ovvero di organi ai quali il più
volte ricordato articolo 17 del Tu attribuisce compiti
esclusivamente partecipativi e consultivi, oltre alla
gestione dei servizi di base (ad es. asili nido, giardini,
campi sportivi, ed altre analoghe opere di urbanizzazione
primaria e secondaria), con esclusione quindi di qualsiasi
funzione politica e di governo, ovvero di funzioni che
implichino scelte di fondo sulla valutazione comparazione
degli interessi delle varie componenti della collettività
di quartiere o di frazione che nella circoscrizione
si identifica.
Nemmeno si può ritenere che il ristretto e minimale
ambito di competenze che la legge riserva ai consigli
circoscrizionali possa dar vita all’espletamento
di determinate pubbliche funzioni, di natura tale da
doversi ritenere precluse ai non cittadini.
Al riguardo non può non ricordarsi che il D.Lgs
165/01 (recante “norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”),
all’articolo 38 (accesso dei cittadini degli Stati
membri dell’Ue), secondo comma, nel prevedere che
“con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
ai sensi dell’articolo 17 della legge 400/88, e
successive modificazioni ed integrazioni, sono individuati
i posti e le funzioni per i quali non può prescindersi
dal possesso della cittadinanza italiana, nonché
i requisiti indispensabili all’accesso dei cittadini
di cui al comma 1”, attribuisce evidente carattere
di specificità ed eccezionalità alla categoria
di posti e funzioni preclusi ai non cittadini, la cui
consistenza non potrebbe dunque stabilirsi esclusivamente
in via interpretativa od addirittura analogica, prescindendo
dall’individuazione attraverso il Dpcm ivi indicato.
Vero è che secondo l’articolo 17 del Tu,
anche le circoscrizioni possono esercitare funzioni
delegate dal Comune. Non sembra peraltro che debba ricondursi
ad esercizio di pubbliche funzioni in senso pieno, l’eventuale
adozione di delibere concernenti l’espletamento
di pubbliche gare per lavori, servizi o forniture ovvero
la stipula di contratti, connesso alla gestione dei
servizi di base. Tali attività infatti, a quanto
risulta nella prassi sono in via di delega affidate
alle circoscrizioni per gli ambiti territoriali di loro
competenza (in questo senso del resto si muove anche
l’articolo 51 dello Statuto forlivese, che prevede
la delega per lavori pubblici, aree veri circoscrizionali,
servizi comunali, opere di urbanizzazione primaria e
secondaria, ecc.). Le relative delibere, al pari degli
atti di concreta attuazione delle medesime (indizione
appalti, stipula contratti, ecc.), in base all’articolo
107 del Tu 267/00, sono infatti rimesse ai dirigenti,
nell’esercizio della loro autonomia, per ciò
che attiene ai poteri di spesa, di organizzazione delle
risorse umane, strumentali e di controllo, e non possono
prescindere dal rispetto dei criteri e delle norme dettati
a monte dallo Statuto e dagli indirizzo politici voluti
dagli organi di governo, quali il Sindaco, il Consiglio
e la Giunta. Viceversa, i consigli circoscrizionali
di tali indirizzi politici si configurano quindi meri
esecutori a livello di quartiere, nell’immanenza,
si ripete, del necessario filtro del controllo sulle
delibere adottate da parte dei medesimi organi di governo.
In materia di parchi e giardini, ad esempio, spetta
pur sempre agli organi di governo la determinazione
istitutiva, nel quadro delle scelte politiche tese ad
assicurare, alla popolazione residente, il godimento
di aree di gioco e di riposo. Parimenti, sempre agli
organi di governo del Comune spetta l’individuazione
delle aree da adibire a tale scopo, nell’ambito
delle scelte di pianificazione dell’assetto del
territorio: mentre resta affidata alla circoscrizione
soltanto la gestione del singolo giardino o parco e
delle relative attività complementari e gestionali
(arredi, pulizia, ecc.).
Non si vede, quindi, quale vulnus ai principi costituzionali
sanciti dai ricordati articoli 48 e 51, possa costituire
la disposizione statutaria in esame del Comune di Forlì,
dato che lo straniero elettore a livello circoscrizionale
non è chiamato a determinare le scelte di fondo
dell’ente, né tanto meno a dare vita ad
una maggioranza di governo, ma soltanto a far valere
le proprie esigenze in forma partecipativa e consultiva
in materia di servizi di base, ferma restando nella
competenza del Consiglio comunale e degli altri organi
di governo la funzione di indirizzo e di controllo politico
e amministrativo (articolo 42 Tu).
A conferma delle conclusioni raggiunte soccorre poi
il fatto, in ciò condividendosi le argomentazioni
svolte dal Comune di Forlì per voce del suo segretario
generale in apposita relazione recepita dalla Giunta
comunale il 7 ottobre 2003, che gli articoli 48 e 51
della Costituzione, sopra ricordati devono necessariamente
essere riletti, per ciò che qui interessa, alla
luce della previsione contenuta nel nuovo articolo 117
Costituzione, comma 2 lettera p), ove si prevede la
competenza legislativa esclusiva dello Stato con riguardo
a “legislazione elettorale, organi di governo e
funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane”.
Ora, tenuto conto, da un lato, del principio, sancito
poco oltre nello stesso articolo 117, comma 4, secondo
il quale è esclusa la riserva allo Stato ove
non espressamente prevista, e, dall’altro, dell’autonomia
statutaria e organizzatori assicurata ai comuni dall’articolo
114, nel rispetto dei principi fissati dalla Costituzione,
è da condividere la lettura fornita dal Comune
di Forlì, secondo cui la riserva alla legislazione
statale in materia si esaurisce nella disciplina elettorale
concernente gli organi di governo e le funzioni fondamentali
degli enti locali: organi che, per i comuni, sono il
Sindaco, il Consiglio e la Giunta, cui spetta lo svolgimento
delle funzioni fondamentali con poteri di rappresentanza,
coordinamento e indirizzo politico-amministrativo. Non
rientrano dunque, in tale competenza riservata allo
Stato, le modalità di composizione degli organi
delle circoscrizioni, ivi compresa l’individuazione
dei soggetti destinatari della capacità elettorale,
che sono oggetto viceversa della competenza statutaria
nell’esercizio dell’autonomia sancita dall’articolo
114. Autonomia, si osserva, che in base alle modifiche
introdotte al titolo V della Costituzione della legge
costituzionale 3/2001, ha come parametro diretto soltanto
le norme costituzionali ai sensi dell’articolo
114, essendo stato abrogato l’articolo 128, il
quale prevedeva che “le province e i comuni sono
enti autonomi nell’ambito dei principi fissati
da leggi generali della Repubblica”.
Ferma, dunque, la piena operatività degli articoli
48 e 51 della Costituzione, che riservano ai cittadini
l’elettorato attivo e passivo riferito agli organi
di governo, tra l’altro, dei comuni, nulla sembra
impedire che gli statuti comunali prevedano il diritto
di far valere la propria voce anche a favore di quella
parte della popolazione costituita dagli stranieri stabilmente
radicati nel territorio, limitatamente a quei particolari
organi sub-comunali quali sono le circoscrizioni, istituite
per offrire alla popolazione tutta idonei strumenti
per realizzare una più stretta collaborazione
e partecipazione nella gestione dei servizi di base
di cui essa è destinataria.
Nei sensi sopra espressi è il parere della Sezione,
la quale peraltro ritiene opportuno, ad integrazione
delle conclusioni raggiunte, aggiungere alcune puntualizzazioni
e suggerimenti con riguardo al possibile miglioramento
del tenore della norma in proposito contenuta nell’articolo
50 dello Statuto del Comune di Forlì. In vista
dell’evidente esigenza di garantire l’elettorato
soltanto agli stranieri di cui sia certa, al di là
di ogni dubbio, la duratura permanenza sul territorio,
sembra innanzi tutto troppo breve il periodo previsto
di tre e due anni (rispettivamente per l’elettorato
passivo e attivo) di residenza, ritenendosi dunque preferibile
di elevarlo a 6 o più anni, in armonia con il
termine previsto dall’articolo 9, comma 1, del
D.Lgs 286/98, nel testo modificato con legge 189/02
(cosiddetta legge Bossi-Fini) per poter chiedere la
carta di soggiorno, che viene rilasciata a tempo indeterminato
proprio in presenza dei presupposti che fanno supporre
un duraturo radicamento sul territorio. In secondo luogo,
sembra opportuno precisare preventivamente, con eventuale
rinvio ad apposito regolamento, sulla base di quali
criteri, il più possibile oggettivi, si intenda
accertare l’effettività della permanenza
sul territorio, ad es. a seconda del tipo di lavoro
svolto (stagionale o meno, subordinato o meno, stanziale
o ambulante), della composizione del nucleo familiare,
dell’eventuale legame di parentela o con altri
stranieri da tempo residenti ed eventualmente già
in possesso della cittadinanza italiana, ovvero con
cittadini italiani. Requisito importante sembra essere
altresì una padronanza perfetta della lingua
italiana, di per sé indicativa di un’ottimale
volontà di integrazione e d’adattamento
agli usi e costumi del paese che si è scelto
per condurvi la propria esistenza. Per inciso, sembrerebbe
poi opportuno limitare il diritto a favore dei soli
stranieri in Italia per ragioni di lavoro, dovendosi
ritenere, ad es., quanto meno dubbio l’effettivo
radicamento sul territorio di coloro che vengono in
Italia, soggiornandovi anche a lungo, per conseguire
una laurea o altro titolo di studio, essendo viceversa
ben possibile che gli interessati rientrino al paese
d’origine al termine degli studi. Tanto più
che, quanto meno in parte da ritenersi prevalente, i
“servizi” di cui tali soggetti usufruiscono,
in quanto attinenti alla loro qualità di studenti,
non sembrano di competenza comunale. Una particolare
attenzione pare poi, ovviamente, dovuta, con riguardo
sempre al grado di stabile radicamento nel territorio,
alla posizione dello straniero nei confronti dell’autorità
di Ps (permesso e carta di soggiorno, cfr. il già
ricordato articolo 9 D.Lgs 286/98 cit.).
Ancora, si ritiene che dovrebbe essere prevista qualche
misura atta ad evitare che possa verificarsi, nel caso
non impossibile di presenza nell’ambito circoscrizionale
di insediamenti di cittadini stranieri particolarmente
consistenti od addirittura maggioritari, un eccessivo
squilibrio nei consigli circoscrizionali del rapporto
tra italiani e stranieri, squilibrio che potrebbe dar
vita a disagi e malumori capaci di pregiudicare o addirittura
vanificare il voluto processo di integrazione della
popolazione della circoscrizione nelle sue varie componenti.
Ad esempio, si potrebbe introdurre una norma che riservi
ad un cittadino italiano la carica di presidente del
consiglio di circoscrizione.
Un’ultima osservazione: l’articolo 51 dello
Statuto forlivese, già in precedenza ricordato,
prevede che le deliberazioni dei consigli di circoscrizione
(nell’esercizio di funzioni delegate) “sono
a tutti gli effetti atti del Comune”. In armonia
con quanto in precedenza si è avuto occasione
di osservare in ordine al principio per cui spetta agli
organi di governo il controllo politico e amministrativo
dell’attività comunale, e quindi anche delle
circoscrizioni, sembra opportuno prevedere un’apposita
misura di controllo sulle delibere adottate dalle circoscrizioni
stesse, da parte dell’ente locale superiore, prima
che queste possano in via definitiva imputarsi al Comune.
PQM
Nei
sensi sopra espressi è il parere della Sezione.
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